Arbejdsgruppen om Dagspressens Finansieringsinstitut

Kapitel 1 Sammenfatning

Kapitel 2 Væsentlige udviklingstræk i dagbladsbranchen

Kapitel 3 Statslige økonomiske særordninger for dagspressen

Kapitel 4 Dagspressens Finansieringsintitut

Kapitel 5 Økonomi og formue

Kapitel 6 Instituttets sagsbehandling

Kapitel 7 Støttevirksomhed

Kapitel 8 Overvejelser om en ny model

Kolofon

Bilag

  

Download publikationen i pdf-format [944KB]

Download af PDF

PC:
Klik på højre muse-knap, vælg 'Gem destination som...', herefter vælges, hvor man vil gemme filen.
MAC: Hold muse-knappen nede, vælg 'Indlæs hyperlink på disk', herefter vælges, hvor man vil gemme filen.

For at læse PDF-formatet kræves læseprogrammet Acrobat Reader, som gratis kan hentes hos firmaet Adobe Inc. Klik på nedenstående logo og hent Acrobat Reader

Get Acrobat Reader
  


Kapitel 1
Sammenfatning

1.1. Resumé

I forlængelse af Dagbladet Dagens konkurs i 2002 blev der rejst en række principielle spørgsmål om Dagspressens Finansieringsinstitut og den støtte der via instituttet var ydet til Dagen.

Dagspressens Finansieringsinstitut blev etableret i 1970 med det formål at bidrage til et ”større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til”. Instituttet kunne fra starten yde støtte i form af kautioner og tilskud til investeringer i ny teknologi. I 1984 og 1997 blev ordningen udvidet med henholdsvis støtte til sanering, planlægning og etablering samt udviklingsstøtte.

Det er svært at konkludere entydigt om ordningens samlede effekt, ikke mindst fordi det som hovedregel ikke er muligt at vurdere, hvad ”markedet i sig selv ville føre til”. Det er imidlertid den helt overordnede vurdering, at hovedparten af støtten næppe har haft nogen større varig effekt for mangfoldighed og flerhed for sektoren under ét.

Det gælder i særlig grad for investeringsstøtten, der er kommet stort set alle dagblade til gode og næppe har været udslagsgivende for de enkelte investeringsbeslutninger. Erfaringerne med planlægnings- og etableringsstøtte er mere blandede, men støtten har kun i begrænset omfang varigt bidraget til flere dagbladstitler. Succesraten for saneringsstøtten er umiddelbart højere, men flertallet af modtagere har igen senere oplevet alvorlige økonomiske problemer.

Udviklingsstøtte har især været ydet til Dagbladet Information og Kristeligt Dagblad i perioden 1998 til 2004. Støtten har medvirket til, at Kristeligt Dagblad i dag er økonomisk bæredygtigt, mens dette mål ikke er nået for Information.

Ordningen bygger på en blanding af offentlige og private midler, og ansøgningerne behandles efter delvist privatretlige og delvist forvaltningsretlige regler. Det gør ordningen vanskelig at administrere og kan betyde, at ansøgerne ikke i alle tilfælde ydes den beskyttelse, man normalt må kunne forvente i sager om tildeling af støtte af statsmidler.

Hertil kommer, at tilsynsrådets mulighed for i visse sager at behandle ansøgninger som første instans betyder, at der træffes afgørelser i sager, som ikke først har været behandlet af det institut, som efter loven anses at have den primære sagkundskab på området. Endvidere kan tilsynsrådet træffe afgørelser, der påfører instituttet udgifter, som vil skulle udredes af penge, som hidrører fra instituttets medlemmer.

Arbejdsgruppen vurderer på den baggrund, at det vil være vanskeligt at indrette en ordning baseret på blandingsøkonomi på en måde, som både tilfredsstiller instituttets interesse i selv at kunne disponere over egne midler, og det offentliges interesse i at sikre ligebehandling og nødvendig kontrol ved anvendelsen af statslige midler.

På den baggrund er det arbejdsgruppens vurdering, at den nuværende ordning for Dagspressens Finansieringsinstitut ikke længere er tidssvarende og ikke i tilstrækkelig omfang tilgodeser de oprindelige mediepolitiske og offentlige hensyn, der lå bag ordningen.

Arbejdsgruppen anbefaler dog, at der fortsat bør være en støtteordning, som med risikovillig kapital støtter nye avisprojekter og eksisterende aviser, der er kommet i økonomiske vanskeligheder. Det foreslås derfor, at der etableres en ny uafhængig statslig ordning, som skal medfinansiere avisprojekter, hvor det kan sandsynliggøres, at der vil være et forretningsmæssigt bæredygtigt grundlag.

Det foreslås, at støtten målrettes til projektering og etablering af nye dagblade, til sanering af umiddelbart lukningstruede dagblade og til omstilling af eksisterende dagblade, der er kommet i mere strukturelle vanskeligheder med henblik på at bidrage til en bæredygtig tilpasning til de (nye) vilkår, der har forårsaget omstillingsbehovet.

Støtte til omstilling afløser den nuværende udviklingsstøtte, der sigter på omstilling gennem investering. Det forudsættes, at der i den nye ordning i højere grad fokuseres på både udgifter og indtægter.
Den nye ordning kan finansieres ved at videreføre det nuværende statslige tilskud og overføre en andel af Dagspressens Finansieringsinstituts formue til den nye ordning.

I det følgende redegøres kort for arbejdsgruppens nedsættelse og sammensætning. Dernæst sammenfattes arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger.

1.2. Arbejdsgruppens nedsættelse og sammensætning

I forbindelse med Dagbladet Dagens ansøgning om tilskud i 2002 realitetsbehandlede Tilsynsrådet for Dagspressens Finansieringsinstitut sagen som første (og eneste) instans på baggrund af oplysninger om forretningsplanen, som ansøgeren af konkurrencemæssige grunde ikke ønskede at fremsende til bestyrelsen for finansieringsinstituttet.

I kølvandet på Dagens konkurs og det heraf følgende tab for statskassen rejstes en række kritiske spørgsmål i forhold til ordningens administration, sagsbehandling og tilskudspraksis.

Blandt andet på den baggrund nedsatte regeringen i september 2003 en arbejdsgruppe, som fik til opgave at vurdere behovet for justering eller ændring af den nuværende ordning for Dagspressens Finansieringsinstitut.

Arbejdsgruppens kommissorium fremgår af bilag 1. Arbejdsgruppen fik følgende sammensætning:

- Formand for Dagspressens Finansieringsinstitut, adm. direktør Anders Kronborg (Berlingske Tidende)
- Formand for danske Dagblades Forening, adm. direktør Per Lyngby (Nordjyske Medier)
- Professor Anker Brink Lund (Syddansk Universitet)
- Formand for Tilsynsrådet, direktør Erik Bonnerup
- Formand for Journalistforbundet, Mogens Blicher Bjerregård
- Specialkonsulent Vibeke G. Petersen (Kulturministeriet)
- Fuldmægtig Tina Schioldann Nielsen (Økonomi- og Erhvervsministeriet)
- Departementsråd Christian Kettel Thomsen (formand).
- Sekretariatsarbejdet er varetaget af fuldmægtig Johan K. Legarth og specialkonsulent Martin Larsen, Statsministeriet.

Justitsministeriet har på ad hoc basis været inddraget i de juridiske overvejelser, og Finansministeriet har været inddraget i overvejelserne om deling af instituttets formue.

Endvidere har sekretariatet til brug for kapitel 2 modtaget bidrag fra Danske Dagblades Forening, og presseforsker Jette D. Søllinge har bidraget med en kortlægning af, hvilke støttede projekter der har ført til udgivelse af nye aviser.

1.3. Sammenfatning

Dagspressens Finansieringsinstitut (DFI) er etableret i 1970 som en privat selvejende fond på initiativ af Danske Dagblades Fælles-repræsentation. Som medlemmer kan optages dagblade og dagbladslignende publikationer.

Med lov om økonomisk bistand til et finansieringsinstitut for dagspressen fra maj 1970 bemyndigedes statsministeren til at yde økonomisk tilskud til instituttet.

Ifølge loven har DFI til formål at bidrage til et ”større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til”.

Instituttet har fra starten kunne yde støtte i form af kautioner og tilskud til investeringer i ny teknologi. I 1984 og 1997 blev ordningen udvidet med hhv. støtte til sanering og etablering samt udviklingsstøtte.

DFI ledes af en bestyrelse på 5 medlemmer. Den nuværende bestyrelse udgøres af:

- Adm. direktør Anders Kronborg, Berlingske Tidende (formand)
- Adm. direktør Lars Henrik Munch, Politiken
- Direktør Niels Kristian Bjerre, Lolland-Falsters Folketidende
- Adm. direktør Per Lyngby, Nordjyske Medier
- Økonomidirektør Ejnar Schmidt, Vejle Amts Folkeblad.

Den daglige ledelse har siden oprettelsen i 1970 været varetaget af Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk (FIH).

Tilsynet med instituttet varetages af Tilsynsrådet for Dagspressens Finansieringsinstitut, der nedsættes af statsministeren. Tilsynsrådet består på nuværende tidspunkt af:

- Direktør Erik Bonnerup (formand)
- Adm. direktør Ebbe Dal, Danske Dagblades Forening
- Forbundsformand Mogens Blicher Bjerregaard, Dansk Journalistforbund
- Professor, dr.polit. Ellen Andersen, Københavns Universitet
- Direktør Kjeld Jørgensen.

Tilsynsrådets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Sekretariatsfunktionen i forhold til tilsynsrådet varetages af Statsministeriet.

1.3.1. Økonomisk grundlag


Instituttets økonomiske grundlag og arbejdsgruppens vurderinger er nærmere beskrevet i kapitel 5.

Det økonomiske grundlag for Dagspressens Finansieringsinstituts støttevirksomhed udgøres af årligt finanslovsbevilligede statstilskud, indbetalinger fra instituttets medlemmer, samt renter og kursgevinster af instituttets egenkapital.

Det årlige statstilskud er vokset fra 2 mio. kr. årligt i perioden fra 1970 til 1974, over 4 mio. kr. årligt i perioden fra 1975 til 1983, og til 14 mio. kr. årligt i perioden fra 1984 til i dag. Det samlede statstilskud i perioden 1970-2003 var 272 mio. kr., jf. figur 1.1.

Medlemsbidragene har siden stiftelsen i 1970 udgjort mellem 500.000 og 850.000 kr. årligt. De samlede indbetalinger fra medlemmerne i perioden 1970-2003 var 22 mio. kr.

Indtægterne har siden instituttets oprettelse været anvendt dels til umiddelbar udbetaling af tilskud til dagblade (beskrives nærmere i afsnit 1.3.3 og i kapitel 7), og dels til oparbejdelse af en egen ansvarlig kapital, der skulle tjene til sikkerhed for de af instituttet påtagne kautionsforpligtelser.

Figur 1.1. Pengestrømme 1970-2003



Anm.: I 2002 måtte der konstateres et tab på kautioner på 4 mio. kr., som kom til udbetaling i forbindelse med Dagbladet Dagens konkurs. Da der var tale om kaution i tilknytning til etablering af et nyt dagblad, hæftede staten imidlertid principalt, således at kautionen ikke har belastet DFI. Betalingen fremgår derfor ikke af figuren. Endvidere er der i perioden 1990-2003 set bort fra tilbageførsel af bortfaldne tilskudstilsagn på 4 mio. kr., der er indgået i kautionsafdelingen.
Kilde: Årsregnskaber 1970-2003 og egne beregninger.

Frem til 1991 havde instituttets egenkapital alene til formål at yde sikkerhed for kaution til medlemmerne. På den baggrund voksede kautionsafdelingens kapital i perioden støt i kraft af indbetalte medlemsbidrag, uforbrugte statstilskud, samt rentetilskrivninger og kursgevinster.

Allerede i slutningen af 1970´erne oversteg egenkapitalen størrelsen af alle udestående kautionsforpligtelser tilsammen, jf. figur 1.2.

Figur 1.2. Udestående kaution og egenkapital 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

I lyset af den betydelige ansvarlige egenkapital ved indgangen til 1990´erne blev instituttets vedtægter ændret, så der åbnedes op for, at der med tilsynsrådets godkendelse kan overføres penge fra kautionsafdelingen til en dispositionsfond, hvoraf der kan ydes investeringstilskud til dagblade, der er medlemmer af instituttet.

I forbindelse med lovændringen i 1997 ændredes vedtægterne således, at der også af egenkapitalen kan ydes udviklingsstøtte i tilknytning til udviklingsstøtte af statsmidler.

Tilsynsrådets adgang til at administrere instituttets egenkapital er som udgangspunkt udtømt ved beslutningen om overførelse af midler fra kautionsafdelingen til dispositionsfonden.

Herudover vil tilsynsrådet imidlertid som rekursinstans kunne og efter omstændighederne skulle omgøre instituttets afgørelser, ikke kun hvor instituttet administrerer statsmidler, men også i en række situationer, hvor instituttet træffer afgørelse om tildeling af støtte af egne midler (i tilknytning til statstilskuddet).

Ved vurdering af denne blandingsøkonomis hensigtsmæssighed vil der være en række forskelligartede hensyn, som vil skulle holdes for øje.
Over for hensynet til en ligelig og bred anvendelse af de statslige midler, der administreres af instituttet, står således hensynet til instituttets ret til selv at råde over de midler, der reelt er instituttets.

Set med instituttets øjne kan det forekomme unødvendigt, at tilsynsrådet skal have adgang til at spærre for overførsel af midler fra kautionsafdelingen, som bl.a. er opbygget i kraft af medlemsindbetalinger og afkast heraf, til dispositionsfonden, når der i mange år ikke har været nogen reel risiko forbundet med den stillede statsgaranti.

Endvidere kan det forekomme uhensigtsmæssigt, at tilsynsrådet, som ovenfor skitseret, kan træffe afgørelser, som påfører instituttet udgifter, som vil skulle udredes af penge, som hidhører fra instituttets medlemmer, som det eksempelvis kan være tilfældet i sager om udviklingsstøtte.

På den anden side er det nærliggende at antage, at tilsynsrådet netop i kraft af disse betænkeligheder vil udvise en vis tilbageholdenhed med at underkende instituttets afgørelser i sager om udviklingsstøtte, hvilket i ansøgeres øjne kan forekomme problematisk, da det drejer sig om administration af delvist statslige midler.

De skitserede problemstillinger illustrerer, at det i praksis er vanskeligt at indrette en ordning baseret på blandingsøkonomi på en måde, som både tilfredsstiller privates interesse i selv at kunne disponere over deres egne midler, og det offentliges interesse i at sikre ligebehandling og nødvendig kontrol ved anvendelsen af statslige midler.

1.3.2. Instituttets sagsbehandling

Lovgrundlaget for instituttets sagsbehandling, herunder regler om habilitet og tavshedspligt, samt arbejdgruppens vurdering heraf, er nærmere beskrevet nedenfor i kapitel 6.

I forlængelse af Dagspressens Finansieringsinstituts og tilsynsrådets behandling af sagen om Dagbladet Dagen, blev der fra flere sider rejst en række principielle spørgsmål om sagsbehandlingen i forbindelse med tildeling af støtte, herunder:

- de betænkeligheder, der i ansøgeres øjne vil kunne være i forbindelse med bestyrelsens habilitet og diskretion,
- instituttets betænkeligheder ved at tilsynsrådet efter omstændighederne kan behandle visse sager i første instans, herunder også sager der til dels vedrører instituttets ”egne midler”, uden at instituttet selv har haft lejlighed til at vurdere sagerne, samt
- almindelige betænkeligheder ved at sagsbehandlingen efter omstændighederne kan foretages udenom den sagkundskab der ligger i instituttet.

Finansieringsinstituttets – og dermed bestyrelsens – sagsbehandling støttes delvist på forvaltningsretlige regler og delvist på privatretlige regler.

Om en given ansøgning skal behandles efter forvaltningsretlige eller privatretlige regler, vil som udgangspunkt afhænge af, om den vedrører støtte af statsmidler, støtte af dispositionsfonden (”egne midler”) eller støtte af blandede midler.

Selv om denne sondring kan forekomme enkel, vil det kun i de færreste sager være klart, hvilke midler en konkret ansøgning vedrører. På trods heraf er det ikke uvæsentligt, hvilket regelsæt den enkelte sag henføres under, idet de relevante forvaltningsretlige og privatretlige sagsbehandlingsregler adskiller sig væsentligt på mange punkter.

Eksempelvis vil et bestyrelsesmedlem kunne være inhabil efter forvaltningsrettens regler under omstændigheder, som ikke vil gøre den pågældende inhabil efter de regler, der gælder på privatretligt grundlag. Endvidere er der stor forskel på de forvaltningsretlige og privatretlige regler om bestyrelsesmedlemmers diskretion og tavshedspligt.

Blandingsøkonomien gør dermed ordningen vanskelig at administrere og kan betyde, at ansøgerne ikke ydes den beskyttelse, man normalt må kunne forvente i sager om tildeling af støtte af statsmidler.

På den anden side vil tilsynsrådets behandling af sager – i hvilke der er fremsat indsigelser i relation til instituttets habilitet og diskretion som første og eneste instans betyde, at sagerne aldrig bliver behandlet af det institut, som må anses at have den primære sagkundskab på området.

Endvidere kan en administration, som indebærer, at sagerne alene behandles af tilsynsrådet, svække det princip om armslængde og uafhængighed i forhold til det politiske system, som ligger til grund for ordningen, idet flertallet af tilsynsrådets medlemmer i modsætning til medlemmerne af instituttets bestyrelse er udpeget direkte af statsministeren uden forudgående indstilling.

1.3.3. Støttevirksomheden

Instituttets støttevirksomhed og arbejdsgruppens vurdering heraf er nærmere beskrevet i kapitel 7.

Det årlige statstilskud kan ifølge loven anvendes til følgende formål:

- Investeringsstøtte til ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til avisfremstilling og distribution (1970-loven),
- Planlægnings- og etableringsstøtte til nye dagblade (1984-loven),
- Saneringsstøtte til dagblade, der er lukningstruede som følge af akutte likviditetsvanskeligheder (1984-loven), og
- Udviklingsstøtte til projekter, der over en årrække kan forbedre dagbladets økonomiske situation (1997-loven).

Tilskud fra dispositionsfonden kan ifølge instuttets vedtægter anvendes som tilskud til finansiering af:

- Investeringsstøtte til produktivitetsfremmende projekter,
- Projekter af betydning for den samlede danske presse, og
- Udviklingsstøtte i tilknytning til statsmidler.

Siden 1970 har DFI samlet set udbetalt i alt 474 mio. kr. i tilskud til dagbladene. Heraf vedrører 262 mio. kr. tilskud udbetalt af statsmidlerne og 212 mio. kr. tilskud udbetalt fra dispositionsfonden, jf. tabel 1.1.

Tabel 1.1. Udbetalt tilskud 1970-2003 (årets priser)

 

1970-79

1980-89

1990-99

2000-03

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Udbetalt af årlige statstilskud.

     23

      95

      95

   49

   262

Udbetalt af ”egne midler”........

      0

        0

     129

   83

   212

I alt..........................

     23

        95

      224

  132

   474

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Det samlede udbetalte tilskud siden 1970 på 474 mio. kr. er fordelt med 379 mio. kr. til investeringsstøtte, 17 mio. kr. til planlægning og etablering, 16 mio. kr. til sanering og 62 mio. kr. til udviklingsstøtte, jf. tabel 1.2.

Tabel 1.2 Udbetalt tilskud fordelt på støtteformål 1970-2003

 

1970-1983

1984-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Investeringsstøtte............

         39

        201

       139

      379

Planlægning og etablering....

           0  

           9

          8

        17

Sanering..........................

           0

         14

          2

        16

Udvikling.........................

           0

           0

        62

        62

I alt...............................

           39

          224

        211

      474

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Bevillingerne fra DFI er fordelt til et bredt udsnit af samtlige danske bladhuse. I begyndelsen af instituttets levetid afstod de store bladhuse, Politiken og Det Berlingske Hus fra at søge støtte. Siden 1985 har de store bladhuse imidlertid også i betydeligt omfang modtaget støtte.

Siden 1984 er der udbetalt 435 mio. kr. i støtte. Heraf er 66 mio. kr. udbetalt til de store bladhuse (Jyllands-Posten, Politiken og Det Berlingske Officin). 77 mio. kr. er udbetalt til regionalaviserne (Aarhus Stiftstidende, Aalborg Stiftstidende, Fyens Stiftstidende og JydskeVestkysten). 75 mio. kr. er udbetalt til nicheaviserne Kristeligt Dagblad og Dagbladet Information, 35 mio. kr er udbetalt til Ritzaus Bureau og 182 mio. kr. er udbetalt til 65 forskellige aviser og projekter, jf. tabel 1.3.

Tabel 1.3. Udbetalte tilskud fordelt på bladhuse 1984-2003

 

1984-1990

1991-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Store bladhuse...................

         13

         21

         32

        66

Regionalaviser....................

         19

         20

         38

        77

Nicheaviser........................

          6

           7

         62

        75

Ritzau...............................

          3

         19

         13

        35

Øvrige aviser......................

         54

         62

         66

      182

I alt ................................ 

           95

        129

         211

      435

Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1 i kapitel 7.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.
Arbejdsgruppen har i kapitel 7 givet en overordnet vurdering af, i hvilket omfang støtten har bidraget til formålet ”et større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til”.

Støtten er søgt vurderet i forhold til, at ”et større og mere varieret udbud” kan dække tre overordnede hensyn i forhold til dagblade – det samlede oplag, det samlede antal titler og forskellighed mellem de enkelte titler.

Det er svært at konkludere entydigt om ordningens samlede effekt, ikke mindst fordi det som hovedregel ikke er muligt at vurdere, hvad ”markedet i sig selv ville føre til”. Arbejdsgruppen er generelt afstået fra at vurdere, hvad ”markedet i sig selv ville føre til”.

Investeringsstøtte
Det er især investeringsstøtten, som er fordelt til stort set alle dagblade.

De fem største modtagere af investeringsstøtte fra statslige midler i perioden 1983-2003 har været Politiken (12,4 mio. kr.), Jyllands-Posten (11,1 mio. kr.), Fyens Stiftstidende (9.4 mio. kr.), Ritzaus Bureau (8,4 mio. kr.) og Aalborg Stiftstidende (8,3 mio. kr.).

De fem største modtagere af investeringsstøtte fra dispositionsfonden (”egne midler”) har været Ritzaus Bureau (26,7 mio. kr.), Politiken (23,6 mio. kr.), Aalborg Stiftstidende (15,9 mio. kr.), Fyens Stiftstidende (15,6 mio. kr.), og Det Berlingske Officin (11,5 mio. kr.).

Det er vurderingen, at støtten næppe har været udslagsgivende for den enkelte investeringsbeslutning ud over eventuelt at have muliggjort denne på et tidligere tidspunkt end ellers.

Set mere overordnet for sektoren er det vurderingen, at støtten har medvirket til at fremme opmærksomheden på behovet for teknologisk fornyelse og formentlig også har fremskyndet denne, men næppe i sig selv har været udslagsgivende for det teknologiske niveau, sektoren befinder sig på i dag.

Planlægnings- og etableringsstøtte
Der er i perioden 1984-2003 givet tilskud til planlægning og etablering på i alt 17 mio. kr. til 25 forskellige støttemodtagere.

Tabel 1.4. Projekter, der har modtaget støtte til planlægning og etablering, og har ført til dgivelser


Udkommer fortsat

Børneavisen, 1/10 1994-
Copenhagen Post, 1998-Dansk-Tyrkisk Avisprojekt – Politiken's ”Haber”, 21/11 2002-Månedsbladet Ultimo – 'dit nye ældreblad' 1/12 1992-

Er lukket
Press, udkom fra 1985 til dec 2000 med afbrydelser fra efteråret 1997 til marts 1999.
Dagen, udkom 22/10 2002 til 6/12 2002 med 6 numre pr. uge.
Euro-Posten, udkom under denne titel med 5 numre fra 3/4 1991. En fortsættelse af Erhvervsposten (3 udgaver for hhv. Fyn, Jylland og Sjælland) fra 1991. Blev fortsat til 1998 som 'EP Erhvervsposten'. I alt 506 numre fra 1.1.1991 til marts 1998.
Føringurin, udkom 1996-1998 med i alt 37 numre.
Kaj Dige Bach – ”Den Grimme Ælling” udkom med 8 numre marts/april 1995.
Medieselskabet af 1986 - udgav 'Louis. Avismagasinet: nyheder, politik, kultur, debat m/k' (1 enkelt nummer af 1. maj 1988).
Socialistisk Weekend, udkom ugentlig 1.5.1985-15.6.1990.
Socialistisk Presse – udgav Socialisten 1.5.1996-6.4.2001 (fortsættelse af Den Røde Tråd).
The Indian Mirror, udkom månedligt juni 1995-1997.
Ungdomsmagasinet SATZ, udkom 1986-oktober 1987 og igen i nov/dec 1989.
Ugeavisen den Røde Tråd, udkom 11.-17.10.1991-29.3.1996, udgivet for Enhedslisten. Bladet opstod som sammenlægning af 'Klassekampen', 'Solidaritet' og 'Arbejderavisen'. Bladet blev fortsat som ”Socialisten”.
Weekend NU, udkom ugentlig 31/8 2001-16/11 2001.

Anm.: Dagspressens Finansieringsinstitut ligger ikke inde med oplysninger om, hvorledes det går med de støttede projekter. Nærværende opgørelse er udarbejdet af presseforsker Jette Drachmann Søllinge på baggrund af distriktsbladsundersøgelser, egne noter, biblioteksundersøgelser og diverse databaser mv.

Mange projekter har modtaget støtte til forundersøgelser, der har vist, at projektet ikke var bæredygtigt, hvorfor de er opgivet i etableringsfasen. Andre 16 projekter har udmøntet sig i udgivelser af dagblade eller dagbladslignende publikationer – heraf udkommer 4 fortsat, men de fleste har måtte lukke efter kortere eller længere udgivelse.

Det største enkeltprojekt var støtten til Dagbladet Dagen i 2002 på 7,1 mio. kr. og kautioner for 4 mio. kr. Dagen udkom i 40 dage i oktober-november 2002.
Planlægnings- og etableringsstøtten har kun i meget begrænset omfang, herunder set i relation til antallet af støttede projekter, varigt bidraget til målene for ordningen.

Erfaringerne tyder på, at planlægnings- og etableringsstøtten i sin nuværende form og omfang har vanskeligt ved at yde et afgørende bidrag til antallet af titler eller forskelligheden mellem disse, i det omfang, der er tale om projekter der så at sige starter fra bunden af.

Spørgsmålet er imidlertid, om succesraten ville være højere, hvis nye dagblade eller andre former for aviser ville kunne blive etableret som en form for knopskydning fra fx fagblade eller elektroniske medier, og om støtten ved at understøtte en sådan knopskydning kunne bidrage til de generelle formål nævnt ovenfor.

Erfaringerne tyder dog også på, at der i støttetildelingen under alle omstændigheder skal tillægges en betydelig risikovillighed, idet succesraten – målt i forhold til antal levedygtige projekter – ikke har været stor.

Saneringsstøtte
Der er i perioden 1984-2003 givet saneringsstøtte på i alt ca. 16 mio. kr. til 10 forskellige dagblade.

Tabel 1.5. Støttede projekter og støtteperiode 1984-2003

Udkommer fortsat
Børneavisen, 2001
Copenhagen Post, 1999
Dagbladet Arbejderen, 1999/2002
Det ny notat, 1999/2002
Information, 1988-1991
Kristeligt Dagblad, 1991-92 & 1995
Fusioneret
Sjællands Tidende, 1986-87 (fusioneret med Næstved Tidende i 1990)

Udkommer ikke længere
Land og Folk, 1990, udkom sidste gang dec 90
Press, 2000, udkom sidste gang dec 2000
Socialisten, 1998, udkom sidste gang 6/4 2001

Af de 10 støttede projekter er der syv blade, der fortsat udkommer, mens tre er lukket, heraf to i umiddelbar forlængelse af støtten, mens ét er lukket tre år efter støtten.

Hertil kommer, at 3 støttemodtagere efterfølgende har modtaget anden form for støtte fra Dagspressens Finansieringsinstitut. Også her må det konstateres, at støtte forudsætter en betydelig risikovillighed.

Udviklingsstøtte
Der er i perioden 1998-2004 ydet i alt 68,5 mio. kr. i udviklingsstøtte til Information og Kristeligt Dagblad. Første gang i 1998 for perioden 1998-2001 og derefter på ny i 2002 for perioden 2002-2004.

Endvidere er Dagbladet Arbejderen i 2003 blevet bevilliget udviklingsstøtte på 125.000 kr. årligt i 2003-2004.

I forhold til vurderingen af effekten af støtten fra DFI er det formentlig udviklingsstøtten, der frembyder størst usikkerhed. Det gælder især i forhold til, hvad udviklingen i fravær af støtten havde været.

For så vidt angår Kristeligt Dagblad er det vurderingen, at støtten på samlet ca. 30 mio. kr. i perioden 1998-2004 har bidraget til at opretholde alle de opsatte mål for støtten (oplag, titler og forskellighed), og at der i dag er opstået et bæredygtigt forretningsmæssigt grundlag.

Det er samtidig arbejdsgruppens vurdering, at støtten ydet i den første periode har været afgørende herfor, og at støtten i anden periode har været væsentlig i forhold til den konsolidering, som præger bladets økonomi ved udløb af støtteperioden.

For såvidt angår Information, der har modtaget 32 mio. kr. i støtte i perioden 1998-2004, er det ligeledes vurderingen, at støtten har bidraget til de tre nævnte formål i støtteperioden, men da der ikke er opnået et bæredygtigt forretningsmæssigt grundlag, kan dette projekt ikke siges at leve op til formålet med støtten.

Således er det ikke lykkes Information at rette op på den strukturelle ubalance mellem udgifter og indtægter, som har præget avisens økonomi gennem en årrække. Støtten til Information kan derimod have medvirket til, at nødvendige omstillinger er blevet udskudt.

1.3.4. Overvejelser om ny model

På baggrund af ovenstående er det arbejdsgruppens vurdering, at den nuværende ordning for Dagspressens Finansieringsinstitut ikke længere er tidssvarende og ikke i tilstrækkelig omfang tilgodeser de oprindelige mediepolitiske og offentlige hensyn, der lå bag ordningen.
Det er dog samtidig vurderingen, at der fortsat bør være en risikovillig støtteordning, som – med afsæt i en vurdering af forretningsmæssig bæredygtighed – søger at tilgodese de mediepolitiske hensyn om flerhed og mangfoldighed, dels i forhold til nye avisprojekter, dels i forhold til eksisterende aviser, der er kommet i økonomiske vanskeligheder.

Dette mål kan søges tilgodeset ved at medfinansiere avisprojekter, hvorom ansøger kan sandsynliggøre

- at projektet har potentiale til på et forretningsmæssigt grundlag at opretholde eller bidrage til et varieret udbud af aviser, der opret-holder og øger mangfoldigheden i medierne.
- at der kan tilvejebringes en betydelig andel af finansieringen fra andre relevante kilder.
- at den medfinansiering, der søges om, ikke kan tilvejebringes gen-nem andre relevante finansieringskilder på almindelige markeds-mæssige vilkår.

Det foreslås, at støtten kan ydes til dagblade og dagbladslignende pub-likationer. Den konkrete afgørelse af, hvilke publikationer der medreg-nes til denne kategori, overlades til bestyrelsen for den nye ordning. Om de hensyn, der bør tillægges vægt ved bestyrelsens skøn, henvises til det i kapitel 8 anførte.

Det vil eksempelvis bero på en konkret vurdering af avisens redaktio-nelle og journalistiske indhold, om der vil kunne gives støtte til gratis-aviser.

Støtten vil kunne gives til alle uanset medlemskab af brancheforening eller lignende.

Støttemodtagere fra den nuværende ordning vil ikke være afskåret fra at søge om støtte i den nye ordning. Tildeling af støtte vil afhænge af en konkret vurdering af det enkelte projekt.

Det foreslås, at mulighederne for at yde tilskud til planlægning, etable-ring og sanering videreføres i den nuværende form i den nye ordning, mens den nuværende udviklingsstøtte afløses af omstillingsstøtte. Efter den nye ordning vil der kunne gives støtte til:


- Planlægning og etablering
Støtte til projekter, der sigter på etablering af nye aviser. Der kan være tale om projekter, der udvikles med udgangspunkt i en eksisterende medievirksomhed (knopskydning), eller projekter, der ikke tager udgangspunkt i en eksisterende medievirksomhed (barmarksprojekter). De støttede projekter skal være økonomisk uafhængige af de i forvejen eksisterende bladhuse (delvist ejerskab kan accepteres).

- Sanering
Nødhjælpsordning, der i særlige tilfælde skal medvirke til at hindre lukninger som følge af akutte likviditetsvanskeligheder. Støtten gives for en kort periode, så virksomheden får tid til at færdiggøre en reorganiseringsplan, foretage andre nødvendige justeringer eller undersøge mulighederne for frivillig akkord.

- Omstilling
Støtte til aviser, der er kommet i mere strukturelle vanskeligheder med henblik på at bidrage til en bæredygtig tilpasning til de (nye) vilkår, der har forårsaget omstillingsbehovet.

Støtten til omstilling afløser den nuværende udviklingsstøtte, der sigter på omstilling gennem investering. Omstillingsstøtten er tiltænkt eksisterende dagblade, der er kommet i mere strukturelle vanskeligheder med henblik på at bidrage til en bæredygtig tilpasning til de (nye) vilkår, der har forårsaget omstillingsbehovet.

Det forudsættes, at der i den ny ordningen for omstillingsstøtte i højere grad fokuseres på både udgifter og indtægter.

På baggrund af en konkret vurdering af det enkelte projekt vil der i omstillingsstøtten kunne indgå elementer fra den eksisterende investeringsstøtte og udviklingsstøtte. Det vil sige, at det fortsat vil være muligt at give støtte til fx produktudvikling og/eller markedsudvikling, samt til opførelse, ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til avisfremstilling og distribution.

En mulig finansiering af ordningen vil være at videreføre det nuværende statslige tilskud og overføre en andel af Dagspressens Finansieringsinstituts nuværende formue med opgaverne til den nye ordning.
Det foreslås, at lade ordningen administrere af et uafhængigt nævn beskikket efter de principper, som er beskrevet i boks 1.1.

Boks 1.1. Forslag til beskikkelse af uafhængigt nævn

En fremtidig ordning kunne fx administreres af et nævn udpeget af vedkommende minister på følgende grundlag:

- Formanden udpeges efter indstilling af præsidenten for Sø- og Handelsretten.
Formanden skal være dommer.
- Et medlem udpeges efter indstilling fra Statens Samfundsvidenskabelige Forskningsråd. Medlemmet skal have bredt anerkendt ekspertise i finansieringsforhold, gerne i tilknytning til medievirksomhed.
- Et medlem udpeges efter indstilling af Statens Humanistiske Forskningsråd.
Medlemmet skal have bedrevet anerkendt forskning vedrørende presseforhold, fortrinsvis aviser og dagblade, i Danmark.
- Et medlem udpeges efter indstilling af Dansk Journalistforbund.
- Et medlem udpeges efter indstilling af Danske Dagblades Forening.

Ingen af nævnets medlemmer må være repræsentanter for eller ansatte i eller have væsentlige personlige økonomiske interesser i bladhuse.

Det foreslås, at nævnets afgørelser ikke skal kunne indbringes for anden administrativ myndighed.

Den nye ordning forudsætter, at der vedtages en ny lov, som etablerer en ny statslig ordning. Da den nye ordning indeholder statsstøtte, vil loven som udgangspunkt skulle notificeres til Europa-Kommissionen.

Kapitel 2 Væsentlige udviklingstræk i dagbladsbranchen1

Ved afslutningen af 2. verdenskrig var antallet af hovedblade2 faldet fra toppunktet, 156 hovedblade omkring 1914, til 110. Herefter reduceredes antallet med stor hast frem til 1970, hvor der var 48 hovedblade tilbage. Til sammenligning er der i dag 30.

I den gamle struktur havde hvert af de fire gamle partier som regel sin avis – sit kampskrift – i de større og en del mindre provinsbyer. I 1970 var dette ’firebladssystem’ omtrent afviklet til fordel for lokale monopoler, altså principielt den struktur, der findes i dag.

I det følgende beskrives de væsentligste udviklingstræk for dagbladene siden 1970, herunder dagbladenes økonomi, oplag, ejerstruktur og fremkomsten af nye dagbladstyper.

2.1. Dagbladsbestand og bladhuse
Udviklingen af dagbladsbestanden siden 1970 kan inddeles i fire perioder, der tilfældigvis svarer til tiårene:

1970-79

Firebladssystemets afslutning

1980-89

Stilstandsperioden. Stukturudviklingen på vågeblus

1990-99

Konsolideringsperioden. Koncernopbygning og samarbejder.

2000-

Nye medier. Omdefinering af dagbladshusenes roller. Opkomsten af nye medier. Tilbagegang på annoncemarkedet. Internationalisering.

 

[1] Kapitel 2 er udarbejdet på baggrund af bidrag fra Danske Dagblades Forening.
[2] Den videnskabelige definition på hovedblade (med ’delblade’ og ’aflæggerblade’), der ligger til grund for oplysningerne frem til 1970 er nuanceret. Fra 1970 bruges en forenklet definition, der ikke forrykker billedet, nemlig: Der er tale om et hovedblad, hvor der er en ansvarshavende redaktør. Dette svarer desuden til Danske Dagblades Forenings medlemsdefinition.

 

2.1.1. Firebladssystemets afslutning 1970-79

Provinsen
Med Fyns Tidendes lukning i 1979 var nedbrydningen af firebladssystemet i realiteten tilendebragt. Kun to meget små socialdemokratiske aviser i Nakskov og Rønne udgjorde undtagelserne fra hovedreglen om, at der nu ikke længere var byer tilbage i provinsen, hvor der var mere end ét dagblad.

De tilbageværende dagblade i provinsen konsoliderede deres nye monopolsituation og havde generelt en forretningsmæssigt god periode.

Sejrherrerne i den lokale dagbladskonkurrence havde som regel allerede under slutkampen imødekommet et bredt lokalt marked ved en afpolitisering af reportagen, hvor der nu blev tilstræbt objektivitet, medens meningerne indskrænkedes til ledere og kommentarer. Debatspalterne var samtidig åbnet for indlæg med andre holdninger end avisens. Det er værd at bemærke, at denne disponering af stoffet, som vi i dag opfatter som gængs, i realiteten kun har været normaltilstand i de sidste 30 år.

1970-ernes store ledelsesmæssige og økonomiske opgave var afviklingen af den gamle blysatsbaserede avisteknik til fordel for overgang til elektroniske satssystemer og offsettryk, en fundamental og kostbar omlægning af en næsten 100-årig fremstillingsteknik.

Medens den tekniske omlægning som sådan var til at håndtere, var det medfølgende opgør med typograferne om deres opgaver og antal meget vanskeligt. For Det Berlingske Hus i København blev det livstruende i 1977-82, men også i provinsen var der alvorlige arbejdskampe. Her var overgangen til første generation af ny teknik dog stort set tilendebragt omkring 1980, om end den tilhørende rationaliseringsgevinst ofte først kunne høstes langt senere.

Til gengæld var branchen i perioden og helt frem til TV2´s første sendevirksomhed i 1988 begunstiget af et annoncemarked, der ikke havde mange alternativer til annoncering i dagblade.

Bortfaldet af ’andenaviserne’ og den deraf følgende monopolsituation på de lokale markedspladser medførte dog meget ofte, at lokale bogtrykkere så chancen for at etablere konkurrence til dagbladet i form af en gratis ugeavis.

Reaktionen fra dagbladet var typisk en à to: Enten opkøb af fredsforstyrreren eller åbning af en tilsvarende publikation, der kunne konkurrere på samme præmisser. Sådanne avisejede ugeaviser blev fra denne tid et fast og meget betydningsfuldt element i dagbladshusenes økonomi og i det danske mediebillede, hvor de i de senere år har haft omkring 20 procent af annoncemarkedet mod dagbladenes omkring 30 procent. Med tiden blev de oprindeligt redaktionelt udsultede publikationer i reglen også forsynet med et redaktionelt element af stigende omfang og kvalitet.

Gennem hele perioden mærkede de lokale dagblade i stigende grad konkurrencen fra den ekspanderende Morgenavisen Jyllands-Posten, der under opbygningen af sin landsdækning udnyttede det fortrin, dens søndagsudgave udgjorde i forhold til de mindre og mellemstore provinsaviser, der kun udkom om hverdagen.

Hovedstaden
Strukturudviklingen i København var på dagbladsområdet moderat i 1970-erne. Den mest iøjnefaldende udvikling koncentrerer sig på tre nye publikationer, heraf to dagblade, hvoraf dog kun ét af traditionelt tilsnit.

Socialistisk Folkeparti stod bag Socialistisk Dagblad, der under forskellige navne og vilkår levede i et afbrudt forløb fra 1970 til 1982. Bladet fik aldrig noget stort oplag, men spillede en rolle i tidens polariserede debat.

Varig succes fik derimod Erhvervsbladet, der var åbnet 1964, men fra 1974 udkom dagligt, uortodokst udsendt gratis til især mindre erhvervsvirksomheder over hele Danmark.

Det hører med i billedet af konkurrencen for dagbladsbranchen i København, at Søndagsavisen fra 1978 opbyggede et net af redaktionelt set ens, men annoncemæssigt regionaliserede gratisomdelte blade. Husstandsomdeling i weekenden var en nyskabelse og gav en god konkurrenceposition, både i forhold til de annoncetunge søndagsudgaver af dagbladene, og til de gratisomdelte lokale ugeaviser, der udkommer midt på ugen. De sidstnævnte, der endnu i 1970’erne i vidt omfang var enkeltvis ejede af private interesser, blev fra dette årti efterhånden samlet i to grupper under selskaberne Berlingske Lokalaviser og Politikens Lokalaviser.

A-pressen var i 1970’erne under stærkt pres. De talrige provinsblade var – med de omtalte to undtagelser i Rønne og Nakskov – bukket under og fra 1963 kombineret med hovedstadsavisen Aktuelt til en landsdækkende hybrid, i en periode dog med forskellige lokaltillæg.

Morgenavisen Jyllands-Posten meldte sig med de første konsistente reklamekampagner i København i slutningen af årtiet.

De små landsdækkende nicheaviser Information, Kristelig Dagblad og Dagbladet Arbejderen beskrives nærmere i kapitel 2.4.

En medvirkende årsag til den ret stabile struktur i København var de voldsomme arbejdskampe, som Politiken og Berlingske oplevede under forsøget på at omlægge produktionen til moderne teknik. De interne vanskeligheder medvirkede så at sige til at dæmpe de eksterne udviklingsmuligheder.

Mest markant var De Berlingske Dagblades 141 dage lange stilstand i foråret 1977. Efter denne arbejdskamp var Berlingske nødlidende indtil rekonstruktionen i 1982, der omtales i næste afsnit. Politikens Hus havde overstået sine tilsvarende problemer forud for Berlingske og var mod slutningen af 1970’erne i fremgang.

2.1.2. Stilstandsperioden 1980-89

Det fremherskende træk ved 1980’ernes dagbladshistorie er en strukturel stagnation uden sidestykke.

Derimod var 1980’erne for medieverdenen udenfor dagbladsområdet en brydningstid. Regeringens mediekommission udlagde i perioden 1980-85 rammerne for en række vigtige nyskabelser i det danske mediebillede.

Kommissionens vigtigste anbefalinger udmøntedes dels i dannelsen af TV2, der sendte første gang i oktober 1988 og introducerede tv-reklamen i Danmark, dels i indførelsen af lokal-radio og -tv i Danmark i henholdsvis 1986 og 1987.

Indførelsen af tv-reklame, der fandt sted senere i Danmark end næsten alle andre steder, var det mest direkte mærkbare resultat for dagbladene, da tv i løbet af få år fik en andel af reklamemarkedet på omkring 15 procent. Andelen blev i den udstrækning, det ikke var et udtryk for øget reklameforbrug, stort set taget fra dagbladsannonceringen. Derimod opnåede radioreklamen ikke noget gennembrud.

De nye danske medier blev ledsaget af et internationalt kabel- og satellittilbud, der var medvirkende at dagbaldenes oplag gennem hele tiårsperioden samlet set stagnerede for første gang.

Provinsen
Perioden 1980-89 betegnede for provinsens aviser en stilstand efter den voldsomme konkurrenceperiode og de første omlægninger til ny teknik. I hele perioden skete ikke en eneste varig strukturel ændring. Den mere stabile nationaløkonomi, som etableredes i løbet af årtiet var medvirkede til en komfortabel situation på annoncemarkedet, der først så småt blev brudt, da TV 2 blev etableret ultimo 1988.

Oplagsmæssigt var perioden ligeledes i hovedsagen stabil, men husstandsdækningen faldt som følge af, at antallet af husstande var i stigning. Et markant træk i tiden var for provinspressen en stigende tendens til, at flere familier deltes om et abonnement. De to forhold var retrospektivt de første tegn på en svigtende opbakning om avisen på lokalt niveau, en tendens som først viste sig blandt de yngre læsere.

En række dagblade interesserede sig i 1980’erne for at gå ind i radioprojekter, da først et indledningsvist forbud mod avisengagement var bortfaldet. De første spæde aktiviteter med radiovirksomhed medførte dog hovedsageligt udgifter for dagbladene, der generelt lagde vægt på at levere nyheder af respektabel kvalitet, men ikke opnåede nævneværdigt reklamesalg.

Et stort antal provinsblade åbnede i 1980’erne og ind i 1990’erne nye bladhuse, som oftest udenfor hjembyernes bykerne. Det var en stadig diskussion, om de derved vundne fordele for arbejdsflow og distribution kunne hamle op med fordelen ved den nærhed til lokalsamfundet, som den traditionelle placering i bymidten medførte. I de senere år er der eksempler på tilbagevenden til hjembyernes centrum.

Hovedstaden
I København var årtiet præget af tre vigtige forhold.

Det Berlingske Officin gennemgik efter en livstruende krise i 1982 en rekonstruktion gennem tilførsel af ansvarlig lånekapital fra en lang række erhvervsvirksomheder. Bladhuset fik derefter bemærkelsesværdigt hurtigt genskabt og styrket sin markedsposition og sin økonomi.

Formiddagsbladene B.T. og Ekstra Bladet udgav fra 1987 for første gang søndagsudgaver. Det afslørede et stort udækket marked for søndagsaviser. De øvrige søndagsaviser med undtagelse af Aktuelt Søndag, der bukkede under, mærkede ikke i større grad formiddagsavisernes søndagsudgaver, som overvejende blev købt af de to avisers hverdagspublikum.

Morgenavisen Jyllands-Postens ekspansion var markant, og avisen overhalede oplagsmæssigt Berlingske i 1988 (og Politiken i 1994), men havde trods markant markedsføring begrænset succes i København. Derimod var Jyllands-Postens evne til at reducere de to avisers begrænsede provinsoplag betydelig, også på Sjælland.

De nævnte forhold medførte i sagens natur en stærkt forøget indbyrdes konkurrence mellem de tre store bladhuse i 1980’erne. En konkurrence, som nedtonede koncentrationen omkring konkurrencen til andre medieformer, herunder det frembrydende reklame-tv.

De københavnske bladhuses indsats på tv- og radioområdet indskrænkede sig til et fælles radioforsøg under forsøgsloven i 1982 og medvirken i Weekend-TV-forsøget under samme lov.

Uden større opmærksomhed overgik Arbejderen i 1988 til at være dagblad. Arbejderen har siden åbningen i 1982 holdt sig på markedet ved bl.a. en stor indsats af ulønnede entusiaster. Bladet er det eneste levedygtige nye betalte dagblad, der er startet siden 1945.

2.1.3. Konsolideringsperioden 1990-99

1990’erne blev præget af to markante træk, nemlig en række dagbladsfusioner og starten på internetaktiviteter i stort set alle bladhuse.

Midtvejs i årtiet var der nedsat en ny mediekommission, nu under navnet medieudvalget. I perioden 1994-96 udarbejdede udvalget et omfattende dokumentationsmateriale og en række anbefalinger, der ikke fik samme betydning som mediekommissionen fra 1980-85.

Medieudvalget fastlagde dog en række linier for arbejdet med mediepolitik. I relation til dagbladene var de vigtigste anbefalinger at fastholde dagbladenes økonomiske særordninger. Men der var på den anden side ikke opbakning til at udbygge dem til fx egentlig direkte pressestøtte.

En vigtig udvalgsanbefaling i relation til Dagspressens Finansieringsinstitut var via statsstøtte at tilvejebringe et højhastighedsnet i regi af Ritzaus Bureau, der ejes i et samarbejde mellem alle dagbladene.

Provinsen
Efter et tiår uden strukturændringer var der i begyndelsen af 1990´erne tre iøjnefaldende fusioner i provinsen.

Holbæk Amts Venstreblad og Kalundborg Folkeblad indgik fra 1990 i et fælles selskab, men fortsatte som selvstændige produkter. Næstved Tidende og Sjællands Tidende fusionerede som Sjællandske Dagblade (fra 2002: Sjællandske Medier). Bladene blev lagt sammen under samme redaktør, men udkom fortsat med individuelle udgaver under de gamle titler. Endelig købte Vejle Amts Folkeblad naboen Fredericia Dagblad, der blev videreført som en specialudgave af Vejle Amts Folkeblad.

Året efter, i 1991, begyndte Berlingske, der i forvejen længe havde ejet Randers Amts Avis, en målbevidst indsats for at konsolidere sin stilling. Berlingske indgik nu aftale med Den Sydvestjyske Venstrepresse om fusionering af Jydske Tidende og Vestkysten som en helt ny avis under navnet JydskeVestkysten og med 50/50 ejerskab. Senere købtes også Kolding Folkeblad ind i JydskeVestkysten.

Et andet bergsk blad, Frederiksborg Amts Avis måtte lukke i 1991, men blev kort efter genoplivet ved, at Dagbladet Ringsted, Køge Roskilde overtog udgivelsen. Derefter har Frederiksborg Amts Avis været udgivet som selvstændigt blad, men således, at læserne af hhv. dette blad og Politiken gensidigt har fået hinandens blade som del af abonnementet.

En variant af denne ordning findes fra 1995 mellem Sjællandske Dagblade og Berlingske Tidende.

De tilbageværende bergske blade var de fire nordvestjyske Dagbladet Holstebro-Struer, Viborgs Stifts Folkeblad, Thisted Dagblad og Ringkjøbing Amts Dagblad. Disse blev i 1992, købt af Berlingske, som videresolgte en halvpart til de tre stiftstidender, der i 1990’erne var i alliance med Berlingske om annoncesamarbejdet Metropol.

I Nordjylland førte et langstrakt forløb i 1992 år til sammenlægning af selskaberne bag Aalborg Stiftidende og Vendsyssel Tidende. Sidstnævnte havde i forvejen netop købt og inkorporeret den lille Skagens Avis. Den kun lidt større Frederikshavns Avis, der i mange år havde været del- og senere helejet af Aalborg Stiftstidende, blev efter sammenlægningen ligeledes til en lokaludgave af Vendsyssel Tidende. I 1999 smeltede Aalborg Stiftstidende og Vendsyssel Tidende sammen i et produkt med det nye navn Nordjyske Stiftstidende, hvori også de meget små lokale dagblade Løgstør Avis og Fjerritslev Avis samtidig indgik.

Med den fusionerede avis som største aktiv, og årelang erfaring med den mest omfattende radio- og tv-virksomhed i danske dagspresse, begyndte Nordjyske udviklingen af en avanceret flermediel virksomhed. Ud over de nævnte medier omfatter virksomheden adskillige elektroniske tilbud, der løbende udvikles.

Til trods for, at der tilbage fra 1980’erne var en del dagbladsejede lokalradioer, stod denne nordjyske satsning indtil videre alene.

I 1998 gik Morgenavisen Jyllands-Posten ind i den strukturelle udvikling ved at købe Midtjyllands Avis i Silkeborg. Året efter gik Vejle Amts Folkeblad og Horsens Folkeblad ind som medejere, og siden er også Herning Folkeblad indlemmet i ejerkredsen.

I det stadig mere markante konkurrenceforhold mellem Morgenavisen Jyllands-Posten og henholdsvis Berlingske og Århus Stiftstidende, skabtes i 1998 en fusion mellem sidstnævnte og den berlingsk-ejede Randers Amtsavis.

Fra 2000 har Berlingske ejet 90 procent af fusionsavisen. Med Berlingskes køb af Århus Stiftstidende åbnedes mulighed for en omordning af Berlingskes trykkapacitet i Jylland. Århus Stiftstidendes tidligere trykkeri blev i den forbindelse nedlagt til fordel for en kapacitetsudvidelse i Berlingskes store trykfabrik i Vonsild. Hertil kom inden for koncernen det store avistrykkeri under De Bergske Blade i Struer, der åbnede i 2000.

I øvrigt blev trykkerikapaciteten gennem 1990’erne generelt fornyet med mange køb af trykpresser i provinsen. I en del tilfælde søgtes samarbejde om fælles trykning på grund af de meget betydelige omkostninger, udskiftning af trykudstyr kræver. Nogle forsøg kronedes med held, andre ikke.

I 1994 lukkede A-pressen sine sidste provinsaviser, Ny Dag i Nakskov og Bornholmeren i Rønne.

Hovedstaden
I København blev 1990’ernes mest markante træk på dagbladssiden en gradvis halvering af B.T.s og Ekstra Bladets oplag. Denne oplagsreduktion udgjorde alene op mod halvdelen af det fald, som dagbladene samlet set har oplevet siden højdepunktet i 1980’erne, jf. figur 2.1.

Figur 2.1. Oplagsudvikling for danske dagblade 1970-2002



Anm.: For at blive regnet til oplaget skal en avis være betalt med mindst 50 procent af prislisteprisen.
Kilde: Danske Dagblades Forening.

I øvrigt fastholdtes de store københavnske dagblades oplag stort set, medens dagbladet Børsen og Kristeligt Dagblad oplevede bemærkelsesværdige oplagsstigninger

Morgenavisen Jyllands-Posten åbnede som den første danske avis sin internetavis i 1996. Politiken, der allerede i 1970’erne havde været pioner, også internationalt med elektroniske arkiver m.v., fulgte snart efter. Berlingske var ikke først, men satsede til gengæld stort, da Huset i 1998 påbegyndte udviklingen af en række internetaviser og diverse elektroniske tjenester i regi af et nyt datterselskab ved navn Metropol.

Børsen startede i 1990’erne en ambitiøs satsning på at parre dagbladsudgivelsen med supplerende tjenester på Internet, som abonnementet gav adgang til.

Men ellers var det for såvel hovedstadens som provinsens blade et stort spørgsmål, hvordan det skulle lykkes at tjene penge på de elektroniske tjenester. Disse blev således som udgangspunkt blev sat i søen, som beskyttelsesforanstaltning for såvel det redaktionelle indhold som annoncerne, særligt rubrikannoncerne. Endnu i 1990’erne var der imidlertid ikke konkrete tegn til, at Internet overtog markedsandele fra dagbladsannonceringen.

2.1.4. Nye medier 2000 og frem

Med indgangen til det nye årtusind blev de danske aviser inddraget i fem internationale tendenser, som medvirkede til en delvis nydefinition af mediebilledet.

For det første oplevede dagbladene en annoncenedgang af et omfang, som ikke var set i mange år. Fra 2000 til 2003 faldt dagbladenes samlede annonceomsætning med 24 procent, jf. figur 2.2.

Figur 2.2. Annonceomsætning for danske dagblade 1993-2002



Anm.: Alle dagblade bidrager til denne statistik. Annonceomsætningstallene gælder dagbladene alene og er derfor ikke direkte sammenlignelige med økonomiopgørelsen i tabel 2.1, hvor dagbladsejede distriktsblade er inkluderet.
Kilde: Danske Dagblades Forening.

Det betød særligt for de annoncetunge dagblade med mange rubrikannoncer en særdeles alvorlig situation. Især fordi den teknologiske udvikling samtidigt krævede investering i nye medier.

Faldet i oplaget og nedgangen i annonceomsætningen var medvirkende til, at dagbladene, trods omfattende rationaliseringer og mandskabsbesparelser i bladhusene, under ét oplevede et samlet underskud på ca. 180 mio. kr. i 2002. Til sammenligning var der i 1998 et overskud på ca. 190 mio. kr., jf. tabel 2.1.

Tabel 2.1. Økonomiske nøgletal – danske dagblade 1998-2002

 

1998

1999

2000

2001

2002

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Avissalg.......................................

3.501

3.651

3.735

4.026

3.910

Annoncesalg...............................

4.298

4.475

4.717

4.491

3.981

Andet salg...................................

1.765

1.566

1.609

1.722

1.768

Samlet nettoomsætning

9.564

9.691

10.060

10.240

9.659

Bruttoresultat..............................

4.197

4.248

4.534

4.628

4.450

Resultat af primær drift....

169

-34

155

133

-131

Ordinært resultat før skat.

279

-36

190

122

-245

Ekstraordinære poster.....

-3

-125

-29

-11

2

Skat af årets resultat.....

-86

13

-79

9

62

Årets resultat..............

190

-148

82

120

-181

Anm.: Dagbladenes økonomi opgøres årligt ved en (tilstræbt) totaltælling, der siden år 2000 (med startpunkt 1998) har været gennemført af DDFs revisionsfirma Deloitte. Et par mindre aviser ønsker ikke at deltage i opgørelsen, der imidlertid omfatter godt 98 procent af oplaget. Annonceomsætningstallene er inklusiv dagbladsejede distriktsblade og er derfor ikke direkte sammenlignelige med figur 2.1, der alene omfatter dagbladene.
Kilde: Danske Dagblades Forening.

I samme periode er det samlede antal af medarbejdere reduceret med 1.700 fra 11.626 i 1998 til 9.968 i 2002, jf. tabel 2.2

Tabel 2.2. Antal medarbejdere – danske dagblade 1998-2002

 

1998

1999

2000

2001

2002

Journalister.....................

3.195

3.164

3.080

2.922

2.873

Trykkerimedarbejdere...

1.294

1.262

1.151

1.091

1.039

Salg og administration..

4.097

4.064

3.927

3.721

3.633

Andre..............................

3.041

3.187

3.071

2.764

2.423

Medarbejdere i alt........

11.626

11.678

11.229

10.498

9.968

For det andet begyndte dagbladene et nyt engagement i internetaktiviteter og i 2002-03 i lokalradio og -tv. Engagementet var et resultat af en dobbelt bekymring, dels var oplags- og nu også læsertallene faldende, dels var der grund til at tro, at annoncerne ikke i fuldt mål ville vende tilbage, når der efter samfundsøkonomisk svage år atter ville komme gunstigere konjunkturer.

For første gang opstod der nemlig en begrundet formodning om, at annoncefaldet, særligt hvad angik rubrikannoncer, ikke blot var konjunkturbestemt, men også af strukturel karakter. Det hang sammen med, at Internet havde uafviselige kvaliteter i relation til de meget indbringende stillingsannoncer, bolig-, bil- og andre rubrikannoncer.

De fleste bladhuse i provinsen gik på denne baggrund i gang med opkøb af radiostationer og enkelte endog med tv-stationer. Samtidig fandt de nye landsdækkende radiokanaler ikke interesserede købere i dagbladskredsen, da de blev sat til salg i 2003.

En tredje ny faktor var etableringen af nye gratisaviser efter svensk forbillede. Det svenske Modern Times Group etablerede i 2001 en gratisomdelt trafikavis, MetroXpress, i København. Og kort herefter også en lokaludgave i Århus. Som modtræk – og formentlig især for at beskytte sin position på annoncemarkedet – etablerede Berlingske straks efter en tilsvarende avis Urban, som i løbet af de første par år blev Sjællands største avis. I Aalborg føjede Nordjyske Medier gratisavisen, 10 minutter til sit brede mediesortiment.

For det fjerde blev Det Berlingske Officin i 2000 sat til salg og efterfølgende købt af den norske Orkla-koncerns mediegren. Med undtagelse af Børsen, der i en årrække havde tilhørt den svenske Bonnierkoncern, var det første gang et dansk dagblade kom på udenlandske hænder, et udtryk for en internationalisering, som dermed – om end meget sent – kom til Danmark.

Som en femte ny tendens fik Danmark også eksempler på det voksende internationale fænomen, der på engelsk kaldes coopetition: Berlingske og Politiken fandt i 2001 sammen om at etablere fælles avistrykkeri i København, og de to avishuse enedes samtidig med Morgenavisen Jyllands-Posten om at oprette det fællesejede InfoMedia Huset, som tilbyder elektronisk formidling af artikler fra ejernes og andre bladhuses produkter.

Af overordnet betydning var endelig fusionen mellem Morgenavisen Jyllands-Posten og Politikens Hus, der ved indgangen til 2003 samledes i JP/Politikens Hus. Det ændrede styrkeforholdet mellem dagbladsmarkedets største aktører markant. Den nye koncern har omtrent samme størrelse som berlingskekoncernen.

Provinsen
Generelt ramte annoncenedgangen ikke så hårdt i provinsen som i København. Mange provinsblade havde i forvejen vænnet sig til mindre rubrikannoncemængder, og en del bladhuse klarede sig godt igennem den økonomiske krise.

Til gengæld oplevede de fleste provinsblade, at nedgangen i oplaget, der var sat ind først i 1990’erne, begyndte at gøre ondt, eftersom under en tredjedel af husstandene efterhånden havde avisen i abonnement.

Provinsbladene blev derfor i løbet af det nye årtusinds første par år dybt engageret i at sikre sig som flermediale virksomheder med et bredt medietilbud til hele markedet, herunder de der ikke følte sig tiltrukket til nyhedsformidling gennem avisen. Ved udgangen af 2003 var mere end halvdelen af provinsaviserne ejere af radiostationer, og tre var engageret i tv, jf. tabel 2.3, der indeholder en oversigt over bestanden af medier i relation til de enkelte aviser.

Hovedstaden
Udviklingen i København havde i det nye årtusinds første år karakter af de overordnede tendenser, og er derfor omtalt under det generelle indledningsafsnit om perioden ovenfor.

Hertil skal føjes, at der i 2002, for første gang siden Socialistisk Dagblad, søgtes etableret et dagblad i hovedstaden. Navnet var Dagen og levetiden halvanden måned.

Tabel 2.3. Dagblades medieaktiviteter 2003

 

Internet
avis

Gratis
ugeavis

Trafik-
avis

Radio

TV

Mobil-
tjeneste

Bøger/
magasin

Berlingske Tidende

1

2

 

 

 

B.T.

1

2

 

 

 

Bornholms Tidende

 

 

 

 

Børsen

 

 

 

 

5

De Bergske Blade3

 

 

 

 

Dagbladet Arbejderen

 

 

 

 

 

Frederiksborg Amts Avis

 

 

 

 

Ekstra Bladet

4

 

 

 

 

Fyens Stiftstidende

 

 

 

 

Fyns Amts Avis

 

 

 

 

 

Helsingør Dagblad

 

 

 

 

 

Herning Folkeblad

 

 

 

Holbæk Amts Venstreblad

 

 

 

 

 

Horsens Folkeblad

 

 

 

 

Information

 

 

 

JydskeVestkysten

 

 

 

 

Jyllands-Posten

4

 

 

 

 

Kalundborg Folkeblad

 

 

 

 

 

Kjerteminde Avis

 

 

 

 

 

 

Kristeligt Dagblad

 

 

 

 

 

 

Licitationen

 

 

 

 

 

 

Lolland-Falsters Folketid.

 

 

 

 

Midtjyllands Avis

 

 

 

 

Morsø Folkeblad

 

 

 

 

 

 

Nordjyske Stiftstidende

6

 

Der Nordschleswiger

 

 

 

 

 

Sjællandske Medier7

 

 

Politiken

4

 

 

 

 

Skive Folkeblad

 

 

 

 

 

Vejle Amts Folkeblad

 

 

 

 

 

 

Weekendavisen

1

2

 

 

 

5

Århus Stiftstidende

 

 

 

 

 

1) Berlingske Lokalaviser udgives af et selskab under Det Berlingske Officin.
2) Urban udgives af Det Berlingske Officin.
3 De Bergske Blade består af Dagbladet Holstebro/Struer, Ringkjøbing Amts Dagblad, Thisted Dagblad og Viborg Stifts Folkeblad.
4) Politikens Lokalaviser udgives af JP/Politikens Hus A/S.
5) Bogklub.
6) Trafikavisen ”10 minutter”.
7) Sjællandske Medier består af Næstved Tidende og Sjællands Tidende.
Kilde: Danske Dagblades Forening.

2.2. Ejerstruktur

Den i afsnit 2.1 beskrevne udvikling i dagblade og bladhuse betyder, at der aktuelt eksisterer følgende 30 dagblade, der alt efter definition ejes af omkring 24 koncerner, jf. tabel 2.4.

Tabel 2.4. Ejerstruktur for de danske dagblade

Dagbladet Arbejderen

Udgiver og Eneejer

Partiet Danmarks Kommunistiske Parti/ML (DKP/ML)

Dagbladet Holstebro/Struer

Ringkjøbing Amts Dagblad, Viborg Stifts Folkeblad, Thisted Dagblad

Udgiver:

De Bergske Blade

Ejere:

Det Berlingske Officin A/S (50 pct.),
AaSF Holding A/S ( (16,6 pct.),

Århus Stiftstidende A/S (16,6 pct.) og
Fyens Stiftstidende A/S (16,6 pct.)

Dagbladet Licitationen

Udgiver:

Aller Business as

Ejer:

Aller International as

Berlingske Tidende

Udgiver:

Det Berlingske Officin A/S

Ejer:

Orkla Media (100 pct.)

Bornholms Tidende

Udgiver:

Bornholms Tidende A/S

Ejere:

Bornholms Tidendes Fond (ca. 90 pct.) samt 524 småaktionærer

B.T.

Udgiver:

Det Berlingske Officin A/S

Ejer:

(Se Berlingske Tidende)

Børsen

Udgiver:

Dagbladet Børsen A/S

Ejer:

Bonnier Business Press A/S (100 pct.)

 

DAGBLADET/Frederiksborg Amts Avis

Dagbladet Køge, Dagbladet Ringsted, Dagbladet Roskilde, Frederiksborg Amts Avis

Udgiver:

Udgiverselskabet Dagbladet af 27. november 1962 A/S

Ejere:

1800 småaktionærer

Dagbladet Information

Udgiver:

A/S Information

Ejere:

Informations Medarbejderforening (10 pct.),
Magistrenes Pensionskasse (8,3 pct.), Egen-beholdning (8,55 pct.), Informations Venner (7,2 pct.) og 4.700 mindre aktionærer

Ekstra Bladet

Udgiver:

JP/Politikens Hus A/S
(A/S Politiken Holding og Jyllands-Posten Holding A/S)

Ejere:

Fondsejet. Politiken Fonden (88,3 pct.), Ellen Hørups Fond (4,4 pct.) og øvrige (7,3 pct.)

Fyens Stiftstidende

Udgiver:

Fyens Stiftstidende A/S

Ejer:

Den Fynske Bladfond (100 pct.) 

Fyns Amts Avis

Udgiver:

A/S Svendborg Avis

Ejere:

Aktionærer: 1.600-1.800 lokale små­aktionærer. Sydbank A/S ejer over 5 pct.

Helsingør Dagblad

Udgiver:

Helsingør Dagblad A/S

Ejere:

Søndagsavisen A/S (pct. ikke oplyst)
Dansk Avis Tryk A/S (pct. ikke oplyst)
Adm. direktør Tage Kjær (pct. ikke oplyst)

Herning Folkeblad

Udgiver:

Herning Folkeblad A/S

Ejer:

Herning Folkeblads Fond (98 pct.) og bladets medarbejdere (2 pct.)

Holbæk Amts Venstreblad
Kalundborg Folkeblad

Udgiver:

A/S Medieselskabet Nordvestsjælland

Ejere:

Flere hundrede lokale aktionærer

Horsens Folkeblad

Udgiver:

Horsens Folkeblad A/S

Ejer:

Horsens Folkeblads Fond (96 pct.). Resten ejes af folk fra området.

JydskeVestkysten

Udgiver:

JydskeVestkysten K/S

Ejere:

Den Sydvestjydske Venstrepresse A/S (50 pct.) og Det Berlingske Officin A/S (50 pct.)

Kjerteminde Avis

Udgiver:

Kjerteminde Avis A/S

Ejer:

Kjerteminde Avis Holding ApS
(Kjerteminde Avis Jubilæumsfond 75 pct. og eksterne småejere 25 pct.)

Kristeligt Dagblad

Udgiver:

Kristeligt Dagblad A/S

Ejere:

Det Berlingske Officin A/S (22 pct.), Kristeligt Dagblads Fond (25 pct.), Chr. Augustinus Fabrikker (5,5 pct.) og 3.000 småaktionærer

Lolland-Falsters Folketidende

Udgiver:

Lolland-Falsters Folketidende A/S

Ejere:

Bladfonden (stifterfamilien) (11 pct.),
medarbejderne (11 pct.) og læserne (77 pct.)

Midtjyllands Avis

Udgiver:

Silkeborg Avis A/S

Ejere:

Silkeborg Avis Holding
A/S. Jyllands-Posten (33 pct.), Horsens Folkeblad (33 pct.) og Vejle Amts Folkeblad (33 pct.)

Morgenavisen Jyllands-Posten

Udgiver:

JP/Politikens Hus A/S
(A/S Politiken Holding og Jyllands-Posten Holding A/S)

Ejere:

Jyllands-Postens Fond (100 pct.)

Morsø Folkeblad

Udgiver:

Morsø Folkeblad A/S

Ejere:

Morsø Sparekasse (20 pct.), Morsø Bank (20 pct.) og 1.400 småaktionærer

Nordjyske Stiftstidende

Udgiver:

NORDJYSKE Medier A/S

Ejere:

Aalborg Stiftstidende A/S (91 pct.), Aalborg Medieselskab ApS (4,5 pct.) og Vendsyssel Tidende A/S (4,5 pct.)

Der Nordschleswiger

Udgiver:

Deutscher Presse Verein

Ejer:

BND (Det tyske mindretal i Danmark)

Næstved Tidende
Sjællands Tidende

Udgiver:

A/S Sjællandske Dagblade Holding

Ejere:

Ca. 2.600 lokale aktionærer

Politiken

Udgiver:

JP/Politikens Hus A/S

Ejere:

Se: Ekstra Bladet

Skive Folkeblad

Udgiver:

G/S Skive Folkeblad

Ejere:

Garantselskabet Skive Folkeblad har ca. 1.100 garanter, der hver hæfter for 1.000 kr.

Vejle Amts Folkeblad
(Fredericia Dagblad)

Udgiver:

A/S Vejle Amts Folkeblad

Ejere:

VAF Fonden (51,2 pct.) samt 245 småaktionærer

Århus Stiftstidende

Randers Amtsavis

Udgiver:

Århus Stiftstidende K/S

Ejere:

Det Berlingske Officin A/S (90 pct.) og Aarhuus Stiftstidendes Fond (10 pct.)

Kilde: Danske Dagblades Forening.

For så vidt angår ejerkoncentration bemærkede medieudvalget i sin slutbetænkning fra 1996, at

”der [er] en række forhold omkring fænomenet ejerkoncentration, som giver anledning til bekymring, når det gælder at sikre befolkningens adgang til et mangfoldigt medieudbud, som repræsenterer et bredt spektrum af selvstændige synsvinkler og tolkninger af samfundets udvikling, politikken og kulturen.
På den anden side vil alternativet til opkøb af urentable og svage medier ofte være, at de helt forsvinder, medmindre man fra statens side griber til omfattende økonomiske subsidier for at sikre disse medier overlevelse. Dette alternativ har hidtil ikke været aktuelt, da man ikke mindst fra branchens side frygter, at det ville kunne skabe et afhængighedsforhold overfor staten og den herskende politiske ledelse, som ville være betænkelig set fra et demokratisk synspunkt.”

Der var i medieudvalget heller ikke ønsker om begrænsninger i virksomhedernes muligheder for at operere frit på markedet, og kun fire af medieudvalgets 30 medlemmer stod bag en mindretalsudtalelse om at etablere et overvågningsorgan ved navn medierådet. Siden er konkurrencelovgivningen i øvrigt skærpet, hvilket i sig selv vil kunne skabe begrænsninger i koncentrationen.

Man kan tale om to grundlæggende holdninger til mediekoncentration:

På den ene side trives i Norden den holdning, hvor der efter overtagelser og fusioner lægges stor vægt på at fastholde et nuanceret tilbud til markedet. Berlingskes adfærd ved opkøb af provinsaviser er allerede nævnt.

I de andre nordiske lande er eksempelvis den norske Schibstedgruppes opkøb af den socialdemokratiske Aftonbladet i Stockholm gennemført, uden at der er blevet ændret ved Aftonbladets politiske udgangspunkt. Men opkøbet har betydet, at en stærkt negativ udvikling er vendt til en meget positiv.

Orkla Media, der bl.a. ejer Berlingske, har i 2003 vedtaget en frihedserklæring, som sikrer redaktionerne meningsmæssig uafhængighed af koncernen.
Den ligeledes norske A-pressen, der har socialdemokratisk udgangspunkt, er medejer af en række borgerlige blade i og udenfor Norge.

På den anden side har de store såkaldt mediemoguler, hvoraf Rupert Murdoch og Silvio Berlusconi er de mest kendte, en mere aktiv indgang til medieejerskabet, idet et opkøbt medie holdningsmæssigt skal støtte eller i hvert fald ikke komme i vejen for ejerens interesser. Det svarer til den holdning som før 1. verdenskrig skabte de danske bladhuse.

2.3. Nye dagbladstyper

Beskrivelsen ovenfor af det traditionelle dagbladsbillede har kun omfattet aviser, der erhverves mod betaling.

Siden 1964 har Erhvervsbladet været undtagelsen, der bekræftede reglen, idet dette blad dagligt har været omdelt gratis til virksomheder over hele landet. Alle avisens abonnenter fordeles med portostøtte via Post Danmark, jf. nedenfor i afsnit 3.2.2 om portostøtte.

Den anden undtagelse er Weekendavisen, der har været betragtet og behandlet som dagblad på baggrund af sin historie. Det skyldes, at Weekendavisen opstod som afløser for Berlingske Aftenavis, der ophørte som dagblad i 1971.

Det traditionelle dagbladsbillede er imidlertid blevet ændret stærkt gennem de seneste år. Som nævnt ovenfor i afsnit 2.1 åbnede den svenske MTG-koncern i 2001 gratisavisen MetroXpress, der udkommer med udgaver i både København og Århus.

Forretningsgrundlaget er annoncer og en fintmasket distribution med vægt på tilgængelighed ved kollektive transportmidler og på gaden om morgenen. Hertil kommer distribution til fx hospitaler, større arbejdspladser mv.

Det Berlingske Officin tog udfordringen op få uger efter avisens lancering, og publicerede den tilsvarende gratisavis Urban. Formålet var mest at beskytte Berlingskes solide placering som dominerende på annoncemarkedet. Urban udkommer i modsætning til MetroXpress kun på Sjælland.

I Jylland udkommer Nordjyske Mediers tilsvarende avis 10 minutter.

Det er kendetegnende for de tre gratisaviser, at de i høj grad baserer deres redaktionelle indsats på Ritzaus stof og for Urbans vedkommende tillige på stof fra Berlingske og B.T., der har indgået en aftale med journalisterne, der tillader viderebrug af stoffet derfra i koncernens blade. Bladenes stof er generelt nyhedsstof kombineret med forskellige temaer, der ikke mindst henvender sig til den yngre del af befolkningen, der dels opfattes som mest attraktiv af annoncørerne, dels er overrepræsenteret i den kollektive trafik.

Ved indgangen til 2004 er der indikationer, der tyder på, at en regnskabsmæssig balance er i sigte for de to gratisaviser med københavnsk udgangspunkt, medens den nordjyske allerede skulle være i balance.

Dette er dog ikke et udtryk for, at gratisaviserne har forbedret de traditionelle dagblades situation. For det første har Berlingskes indtræden på markedet med Urban været endog meget kostbar for bladhuset, selvom den må opfattes som bydende nødvendig. For det andet er særligt B.T. og Ekstra Bladet, der i forvejen har ligget oplagsmæssigt meget lavt, blevet ramt yderligere.

Den positive del af historien om gratisaviserne er imidlertid, at de har påvist, at også ungdommen er parat til at læse avis, blot den tilbydes på det rigtige tidspunkt og på de rette vilkår. Fra svenske medieanalyser er der endvidere vidnesbyrd om, at læsning af gratisaviser kan føre til øget interesse for betalte dagblade. Det sidste har Danmark forhåbenligt til gode endnu.

2.4. Nicheblade – ”de små landsdækkende”

Gennem hele perioden har en lille gruppe nicheblade haft en ganske særlig position på dagbladsmarkedet, navnlig i relation til den tilbagevendende drøftelse af de forskellige statslige støtteordninger. De økonomiske særordninger for dagbladene beskrives nærmere nedenfor i kapitel 3.

Det drejer sig frem for alt om Information og Kristeligt Dagblad, og tidligere også det nu lukkede Aktuel. Dagbladet Arbejderen hører ligeledes til kategorien, men har sjældnere været fremhævet i debatten. I 1970’erne var også Socialistisk Dagblad, oprindeligt under navnet Minavisen med i gruppen af nicheblade.

Når Kristeligt Dagblads og Informations betydning rækker langt ud over deres daglige oplag på ca. 20.000, skyldes det flere faktorer.

For Informations vedkommende er det betydningsfuldt, at bladet, trods samfundets generelt mindre indædte politiske polarisering, opretholder positionen som den eneste større avis på venstrefløjen.

Hvad Kristeligt Dagblad angår, er det dets særlige interesseområde, formuleret som ”tro, etik, eksistens”, der udgør den vægtige argumentation for at nære mediepolitisk omsorg for bladet.

For begge aviser gælder, at deres seriøse journalistik er forudsætningen for den særlige opmærksomhed, der omgiver dem. Det har også betydning, at ingen af bladene er led i større koncerner, selvom Berlingske i de senere år har haft en minoritetsaktiepost i Kristeligt Dagblad, uden at ledsage dette med kravet om en bestyrelsespost.

Når de to blades særegenhed eksponeres så stærkt i mediepolitisk sammenhæng, er det imidlertid afgørende, at de begge i årtier har haft en så svag økonomi, at deres eksistens har stået og faldet med dagbladenes statslige særordninger, særligt portostøtten og tilskud fra Dagspressens Finansieringsinstitut, jf. nedenfor kapitel 4.4.

Skønt Kristeligt Dagblad – i modsætning til Information – i 2003 ser ud til at have passeret det punkt, hvor bladet er afhængig af tilskud fra Finansieringsinstituttet, er portostøtten fortsat en direkte forudsætning for fortsat udgivelse af begge blade.

Kristeligt Dagblads og Information har gennem årene gennemgået dramatiske oplagsskift. Information nåede sit højdepunkt i 1982 med over 38.000 i dagligt oplag. Kristeligt Dagblad har de seneste 10 år forøget sit oplag med 50 procent. Kristeligt Dagblad har med et oplag på 21.500 passeret Information, der har et oplag på mellem 20.000 og 21.000.

Da begge blades læsergrupper er spredt over hele landet, og heller ikke udgør attraktive målgrupper for annoncer, har annoncemængden altid været lav. Et forhold, som mange forsøg har vist, er svært at ændre på.

Kapitel 3 Statslige økonomiske særordninger for dagspressen

For at fremme flerheden og udbredelsen af dagblade findes der i Danmark en række statslige økonomiske særordninger for dagspressen.

I det følgende beskrives først det mediepolitiske formål med de økonomiske særordninger. Herefter beskrives de danske særordninger nærmere og der gives et kort overblik over pressestøtte i de øvrige nordiske lande.

3.1. Mediepolitisk formål og praktisk betydning

Det mediepolitiske formål med at skabe særlige statslige støtteordninger til fordel for dagbladene tager udgangspunkt i et politisk ønske om, at medierne spiller en afgørende rolle for at opretholdeog udvikle demokratiet og folkeoplysningen i bredere forstand.

Medierne er en platform for den nødvendige oplysning til vælgerbefolkningen om døgnets begivenheder. Derudoverhar medierne en selvstændig opgave i at holde øje med magtudøvelsen i samfundet.

Blandt andet derfor har Folketinget gennem tiden indført offentlighed i forvaltningen, kildebeskyttelsesregler og en række andre instrumenter, som giver pressen gode arbejdsvilkår. En række af disse foranstaltninger tager direkte udspring i Grundloven eller forskellige internationale konventioner.

Dagbladene har en særlige evne til at formidle store mængder af information på en overskuelig måde. Dertil kommer evnen til nuanceret at formidle debatten mellem samfundets mange aktører; politikerne, den videnskabelige-, den kunstneriske- og den erhvervsmæssige elite og vælgerbefolkningen i bred forstand.

Disse egenskaber er fortsat unikke for dagbladene. Det skyldes bl.a., at dagspressens samlede journalistiske indsats er langt større end hos nogen af konkurrenterne. Den samlede nyhedsorganisation i DR med tv og radio mv. er således ikke væsentlig større end redaktionen på én af de store landsdækkende morgenaviser. Det er da også påvist ved en større undersøgelse på Syddansk Universitet Odense, at dagbladene fuldstændigt dominerer nyhedstilvejebringelsen i Danmark.

Dagbladenes støtteordninger er oprindelig tilrettelagt i dialog med branchen. Denne har på den ene side været interesseret i at få statsmagtens økonomiske bevågenhed, men har på den anden side – i modsætning til f.eks. de nordiske kollegaorganisationer – afvist tanken om direkte statsstøtte.

I kølvandet på medieudvalgets arbejde i 1990’erne blev man dog enig med branchen om at åbne mulighed for, at økonomisk svage dagblade kunne opnå støtte i en nærmere afgrænset periode. Denne omlægning beskrives nærmere i kapitel 4.4.

Momsfritagelsen og portostøtten (se afsnit 3.2.1. og 3.2.2.) har traditionelt har været betragtet som en hjælp til læserne. Det har således været et politisk ønske, at den enkelte familie relativt billigt kunne anskaffe sig en avis. Portostøtten har muliggjort ensartede priser for alle aviser, uanset leveringssted,

3.2. Danske særordninger

De statslige særordningerne for dagspressen udgør en samlet værdi på mindst 1.300 mio. kr. årligt.

1. Momsfritagelse, ca. 1 mia. kr. årligt
2. Portostøtte, 286 mio. kr. årligt (FL2004)
3. Faste priser
4. Dagspressens Finansieringsinstitut, 14 mio. kr. årligt

I det følgende beskrives de enkelte særordninger nærmere. Dagspressens Finansieringsinstitut beskrives nærmere i kapitel 4.

3.2.1. Momsfritagelse[1]

Momsfritagelse på salg af aviser har sin oprindelse i forbindelse med at man tilbage i 1962 indførte omsætningsafgiften (den såkaldte oms). I den forbindelse blev dagbladene fritaget for afgift på papirindkøb.

Da man i 1968 indførte momsen blev man enig om at fritage aviserne for afgift på bladsalget. Dagbladenes reklameomsætning blev dog afgiftspligtig. Begrundelsen for fritagelsen for afgift var dels, at dagspressen var i økonomiske vanskeligheder, dels at man ønskede at undgå beskatning af ”det frie ord”.

Begrebet aviser blev ikke defineret nærmere i momsloven. Der var dog et krav om, at der blev udgivet mindst ét nummer pr. uge. Det blev overladt til administrativ afgørelse nærmere at bestemme begrebet avis. Man bibeholdt her fortolkningen i oms-loven af 1962, hvor en avis defineres som en publikation, der har dagbladskarakter og udkommer mindst én gang ugentligt.

Momsnævnet, som administrerer ordningen, lagde følgende kriterier til grund for sine afgørelser:

- om publikationen primært læses på grund af sit indhold af aktuelt nyhedsstof,
- om den henvender sig til en videre (almen) kreds af læsere, og
- om den behandler et bredt emneområde.

Bestemmelserne ændredes i 1981, hvorefter kriteriet "mindst ét nummer ugentligt" blev udvidet til " mindst ét nummer månedligt." Baggrunden var et lovforslag fremsat af SF, som ønskede at lette starten for nye aviser, der etableres som månedsblad med sigte på senere at kunne udkomme på ugebasis.

Det nødvendiggjorde en præcisering af kriterierne i Momsnævnet, hvor man herefter lagde følgende kriterier til grund for beslutningerne i nævnet:

- om publikationen primært læses på grund af sit indhold af aktuelt nyhedsstof. For publikationer, som på grund af deres udgivelseshyppighed ikke kan bringe dagsaktuelt nyhedsstof, er det en betingelse, at indholdet kommenterer eller uddyber emner, der har været aktuelle siden sidste udgivelse,
- om den henvender sig til en videre (almen) kreds af læsere og
- om den behandler et bredt emneområde.

Der kan herudover - i forbindelse med en helhedsvurdering af publikationen - tages hensyn til f.eks.:

- om den må anses for avislignende i teknisk og typografisk henseende (papirkvalitet, tryk, lay-out etc.),
- om den sælges i løssalg eller kun i abonnement (foreningsmedlemmer),
- oplagets størrelse og
- om redaktionen er godkendt til at uddanne journalister.

0-momsen repræsenterer en samlet værdi på omkring 1 mia. kr. i form af tabt skatteprovenu.


[1] Afsnit om moms og portostøtte bygger på Medieudvalgets betænkning nr. 1320 om medierne i demokratiet.

3.2.2. Portostøtte

Tilskud til postbesørgelse af aviser har eksisteret siden 1723, hvor der indførtes et privilegiesystem, der bl.a. omfattede avisbesørgelsen. I sammenhæng med indførelsen af pressefriheden i 1848 gennemførtes en ny ensartet avisporto, som lå betydeligt lavere end tryksagsportoen.

Ved grundloven i 1849 blev posttaksterne et anliggende for Rigsdagen, som besluttede at forlænge gældende praksis mht. forsendelse af blade under økonomisk fordelagtige vilkår.

Bladportoens størrelse og spørgsmålet om størrelsen af postvæsenstes underskud på besørgelsen af aviser og blade har ved flere lejligheder givet anledning til diskussion og til tilpasninger af bladportoen. Porto og distributionsproblematikken har ligeledes været taget op af de udvalg, som ved tidligere lejligheder har set på pressens og mediernes situation.

På finansloven for 2004 budgetteres med portostøtte til dagbladene på 286 mio. kr. De 10 titler med det største antal forsendelser af blade i 2002 med statstilskud fremgår af tabel 3.1.

Tabel 3.1. De ti største modtagere af portostøtte 2002

 

Modtagen støtte

Andel af abonnementer

 

   -mio.kr.-

- procent -

Erhvervsbladet...................

59,8

100,0

Jyllands Posten..................

30,7

19,8

Berlingske Tidende............

23,3

19,0

Børsen..................................

19,9

50,1

Kristeligt Dagblad..............

18,8

100,0

Frederiksborg Amts Avis.

16,2

?

JydskeVestkysten..............

16,2

22,0

Information..........................

14,5

83,4

Politiken...............................

13,1

11,5

BT.........................................

10,9

30,2

Samlet               

223,4

-

Kilde: Færdselsstyrelsen.

Den største modtager er gratisavisen Erhvervsbladet, der modtager ca. 60 mio. kr. i årlig støtte. Alle avisens abonnenter fordeles med portostøtte.

3.2.3. Faste priser

Dagbladene har som en række andre trykte publikationer en undtagelse fra forbuddet mod faste priser. Det betyder at aviserne sælges til den fortrykte pris.

Det er næppe muligt at beregne værdien af fastprisdispensationen.

3.3. Bladstøtte i Norden

Støtteordninger for dagblade er ikke kun et dansk fænomen, men genfindes i en lang række europæiske lande.

Moms
En lang række lande har momsfritagelse eller nedsatte momsprocenter. I Norden er der 0-moms i Norge, 6 procents moms i Sverige, samt 0-moms på abonnement og 22 procents moms på løssalg i Finland.

Porto
I Norge er der netop sket en omfattende liberalisering af portoområdet, som har medført en konfrontation mellem den norske presse og Posten.

I Sverige er der tilskudsordninger, som tilfører midler til dagbladenes distribution under forudsætning af, at den foregår rationelt som samdistribution.

Finland har ikke længere postsubsidier, men det skal bemærkes, at det finske postvæsen i modsætning til Post Danmark er i stand til at omdele dagblade tidligt om morgenen til konkurrencedygtige priser uden tilskud.

Direkte bladstøtte
Såvel Norge som Sverige har direkte pressestøtte til ”andenaviserne”, dvs. de svageste aviser i markeder med mere end et dagblad.

I Sverige er støtten ledsaget af en reklameafgift, hvorved de annoncetunge dagblade stort set finansierer støtten til de svage. I Finland er der ikke længere bladstøtte.

Kapitel 4 Dagspressens Finansieringsinstitut

Dagspressens Finansieringsinstitut (DFI) er etableret i 1970 som en privat selvejende fond på initiativ af Danske Dagblades Fælles-repræsentation. Som medlemmer kan optages dagblade og dagbladslignende publikationer. I 1970 blev samtidig gennemført lov om økonomisk bistand til et finansieringsinstitut for dagspressen.

I det følgende beskrives først i afsnit 4.1. instituttets formål og organisering. Dernæst redegøres der i afsnit 4.2 for de væsentligste ændringer i lovgrundlaget siden 1970. Den gældende lov er gengivet i bilag 2.

4.1. Formål og organisering

Formålet med loven fra 1970 var at yde statslig bistand til ordningen med henblik på en ”effektiv virkeliggørelse af det indbyrdes finansieringssamarbejde, som dagspressen i fællesskab er ved at lægge rammerne om”.

I bemærkningerne til loven er anført følgende om formålet med ordningen:

  ”Det overordnede formål med Dagspressens Finansieringsinstitut er at være med til at sikre et større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til, fordi det anerkendes, at aviserne har en særlig betydning for samfundet.”  

Endvidere anføres, at:

  ”Forslaget tager i særlig grad sigte på at støtte vanskeligt stillede blade i disses egne bestræbelser på at forbedre deres overlevelsesevner på længere sigt.”  

Bestyrelsen
DFI ledes af en bestyrelse på 5 medlemmer. Om sammensætningen af bestyrelsen hedder det i vedtægternes § 12, stk. 1, at

  ”Instituttet ledes af en bestyrelse bestående af en formand og 4 andre medlemmer, der vælges af generalforsamlingen for 1 år ad gangen. Ved valg af bestyrelsen bør særligt hensyn tages til, at bestyrelsen råder over kendskab til kreditværdighedsbedømmelse og dagblades produktionsteknik.”  

Instituttets vedtægter er gengivet i bilag 3.

På generalforsamlingen, der afholdes hvert år inden udgangen af juni måned, har hvert af de dagblade, der er medlemmer af DFI, én stemme, samt yderligere én stemme for hvert fulde 5.000 kr. indbetalt bidrag til instituttet i det forrige regnskabsår, dog maksimalt 15 stemmer.

I praksis har ovenrstående forudsætninger hidtil medført, at medlemmerne af instituttets bestyrelse har haft omfattende erfaring fra dagbladsbranchen og oftest en direkte tilknytning til et eller flere dagblade.

Den nuværende bestyrelse udgøres af:

Finansdirektør Anders Kronborg, Det Berlingske Officin (formand)
Adm. direktør Lars Henrik Munch, Politiken
Direktør Niels Kristian Bjerre, Lolland-Falsters Folketidende
Adm. direktør Per Lyngby, Nordjyske Medier
Økonomidirektør Ejnar Schmidt, Vejle Amts Folkeblad.

Direktionen
Den daglige ledelse har siden oprettelsen i 1970 været varetaget af Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk (FIH), og dette er nu direkte fastsat i vedtægternes § 13, som har følgende ordlyd:

  ”Bestyrelsen har ved særlig overenskomst antaget Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk A/S som direktion og overdraget den daglige virksomhed til dette.”  

I forlængelse heraf anføres det i retningslinierne for instituttets behandling af ansøgninger:

  ”FIH har siden etableringen i 1970 været antaget som direktion for DFI, og alle opgaver omkring støtteindstilling, kontakt med ansøgere, sekretariatsopgaver mv. løses af medarbejdere fra FIH.
FIH har ekspertise i vurdering af investeringsbudgetter, bedømmelse af regnskaber og håndtering af udbetalinger med dertil hørende opfølgning og kontrol, ligesom der hos FIH findes funktioner til varetagelse af økonomistyring, regnskabsudarbejdelse, erhvervsjura, formueforvaltning mv.”
 

Tilsyn
Tilsynet med instituttet varetages af Tilsynsrådet for Dagspressens Finansieringsinstitut. Ifølge lovgrundlaget har tilsynsrådet til opgave

- at føre regnskabsmæssigt tilsyn med instituttet,
- at godkende, at der ydes tilskud efter § 3, stk. 1, nr. 1, litra a, til andre formål end de angivne,
- at rådgive statsministeren i spørgsmål om finansierings-instituttets virksomhed og i spørgsmål om statsgarantiens størrelse, og
- at fungere som rekursinstans i forhold til afgørelser truffet af instituttet i konkrete ansøgningssager.

I forbindelse med Folketingets forhandlinger om ændring af lov om økonomisk støtte til Dagspressens Finansieringsinstitut i 1997 blev det endvidere forudsat, at de nærmere retningslinier for instituttets daglige administration, herunder praksis vedrørende bevillingstildeling, skulle fastlægges i samarbejde mellem instituttet og tilsynsrådet.

Af instituttets vedtægter, som er godkendt af statsministeren, følger endvidere, at instituttets beslutninger om at overføre midler fra instituttets egenkapital til finansieringsafdelingen skal forelægges tilsynsrådet til godkendelse.

Tilsynsrådet består af 5 medlemmer, der efter lovgrundlaget beskikkes af statsministeren. Et medlem beskikkes efter indstilling fra Dansk journalistforbund og et medlem efter indstilling fra Danske Dagblades Forening. Der er ingen indstillingsret for så vidt angår de resterende tre medlemmer af tilsynsrådet.

Af bemærkningerne til 1970-loven fremgår, at tilsynsrådet bør sammensættes, så det i saglig henseende kan dække de økonomiske og administrative problemer, instituttets virksomhed måtte give anledning til.

Tilsynsrådet består på nuværende tidspunkt af følgende medlemmer:

- Direktør Erik Bonnerup (formand)
- Adm. direktør Ebbe Dal, Danske Dagblades Forening
- Forbundsformand Mogens Blicher Bjerregaard, Dansk Journalistforbund
- Professor, dr.polit. Ellen Andersen, Københavns Universitet
- Direktør Kjeld Jørgensen.

Tilsynsrådets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Sekretariatsfunktionen i forhold til tilsynsrådet varetages af Statsministeriet.

4.2. Lovgrundlag

Det første lovforslag om økonomisk bistand til DFI blev vedtaget i 1970. Loven er efterfølgende ændret fire gange i 1975, 1981, 1984 og senest i 1997.

Boks 4.1. Oversigt over lovændringer

1970

Økonomisk bistand til et Finansieringsinstitut med garanti på 30 mio. kr. og statstilskud på 2 mio. kr. Garanti og tilskud kan anvendes til anlægsi­nve­steringer, dvs. opførelse, ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til dagspressens avisfremstilling og distribution. Tilsynsrådet skal føre regnskabs­mæssig tilsyn, afgive indstilling til statsministeren om ydelse af statsgaranti og rådgive ministeren om instituttet.

 

 

1975

Forhøjelse af statstilskud fra 2 til 4 mio. kr. og udvidelse af støttemuligheder til i særlige tilfælde at omfatte produktudvikling og markedsforskning.

 

 

1981

Udskydelse af lovbestemt revision i 1970-loven med 2 år for at afvente betænkning fra Mediekommissionen.

 

 

1984

Forhøjelse af statstilskud fra 4 til 14 mio. kr., udvidelse af garanti- og støtte­muligheder og ansøgerkreds samt omdannelse af tilsynsrådet til et ankenævn. Støttemulighederne udvides til at omfatte tilskud til planlægning og etablering af nye dagblade samt økonomisk sanering. Ansøgerkredsen udvides til også at omfatte aviser, der udkommer med mindst ét nummer månedligt og som sælges.

 

 

1997

Udvidelse af støttemuligheder, ny fordeling for anvendelse af tilskud, ny praksis for uforbrugte statsmidler samt udvidelse af tilsynsråd fra 3 til 5 medlemmer. Tilskud til økonomisk sanering udvides til i særlige tilfælde at omfatte udviklingsstøtte i op til fire år under forudsætning af, at der af egne midler mindst ydes et tilsvarende beløb.

Endvidere er det samme lovforslag fremsat to gange i januar og oktober 1983. Forslagene blev ikke færdigbehandlet på grund af folketingsårets udløb og folketingsvalg.

1970-loven
Det første lovforslag fra 1970 bygger på betænkning nr. 536 fra 1969 Dagspressen og samfundet.

Lovforslaget bemyndiger statsministeren til at yde garanti på indtil 30 mio. kr og et årligt statstilskud på 2 mio. kr. til et finansieringsinstitut for dagspressen. Garantien og det årlige tilskud kan ifølge § 2 stk. 1 anvendes i forbindelse med

  ”Opførelse, ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til dagspressens avisfremstilling og distribution”.  

Om fastsættelsen af det årlige statstilskud på op til 2 mio. kr. anføres det i den skriftlige fremsættelse af lovforslaget:

  ”Tilskuddet på 2 mio. kr. til denne ordning foreslås gennemført også som imødekommelse af den af dagblade konkret fremsatte betragtning, at staten bør yde dagspressen annoncebetaling for offentliggørelse af klasselotteriets trækningslister med et beløb netop modsvarende tilskuddets størrelse.”  

Ifølge de almene bemærkninger må det i almindelig forudsættes, at:

  ”De projekter til hvis gennemførelse instituttet medvirker er lønsomme, og at det pågældende dagblad selv er i stand til at præstere en egenkapital som står i rimeligt forhold til investeringen.”  

Det statslige tilskudsbeløb, der ikke anvendes i et regnskabsår, skal ifølge § 3 stk. 2 overføres til instituttets ansvarlige kapital.

Den statslige garanti kan ifølge § 2 stk. 2 betinges af, at instituttet selv tilvejebringer en af statsministeren fastsat ansvarlig egenkapital.

I de almene bemærkninger forudsættes det, at dagbladene gennem en frivillig papirafgift bidrager til instituttets garantikapital. Kapitalen skønnes at kunne nå en størrelse på ca. 10 mio. kr. i løbet af 10 år. Herom anføres i de almene bemærkninger:

  ”De største bidrag til kapitalen vil efter sagens natur blive præsteret af de store og stærkt papirforbrugende bladhuse, som samtidig er indstillet på indtil videre kun at være bidragsydende.”  

Ved folketingsbehandlingen blev der rejst spørgsmål, om man kunne regne med, at de store blade indtil videre ikke kommer i betragtning. Hertil svarede statsministeren:

  ”Ja, det kan man på den måde, at de ikke kommer i betragtning, når der skal nydes, men derimod kommer anseligt i betragtning, når der skal ydes, for sådan som det er tilrettelagt – pengene skal jo tilvejebringes igennem en frivillig papirafgift – så bliver det selvsagt de store bladhuse, der i første omgang kommer til at betale mest, og da man samtidig har givet udtryk for fra de store bladhuse, at man ikke i øjeblikket ønsker at benytte sig af adgangen til dette finansieringsinstituts penge, så er der altså tale om en direkte hjælp fra de store bladhuse til de mindre, og det gør det jo berettiget at sætte en stor streg under, at der for dagspressen som helhed er tale om en hjælp til selvhjælp.”  

I tilknytning til instituttet nedsættes et tilsynsråd på tre medlemmer. Herom anføres i lovgrundlaget:

  ”Tilsynsrådet skal føre regnskabsmæssig tilsyn, afgive indstilling til statsministeren om ydelse af statsgaranti og i øvrigt rådgive statsministeren i spørgsmål om finansieringsinstituttets virksomhed.”  

1975-loven
Lovforslaget bygger på en rapport fra Dagspressens Finansieringsinstitut, der – ud over en forøgelse af investeringer i teknisk udstyr – peger på udvidet markedsforskning og produktudvikling som en nærliggende mulighed for at forbedre rentabiliteten.

Loven forhøjer loftet for det årlige statstilskud fra 2 til 4 mio. kr. under hensyn til, at annoncepriserne er fordoblet siden 1969. Endvidere udvides støttemuligheder ifølge § 3 stk. 1 så der…

  ”…i særlige tilfælde kan ydes tilskud til produktudvikling og markedsforskning samt til beslægtede formål, der er godkendt af instituttets tilsynsråd.”  

I de almene bemærkninger nævnes samdriftsprojekter som eksempel på beslægtede formål. I bemærkningerne fremhæves endvidere, at:

  ”Da instituttet ikke kan medvirke til driftsfinansiering, kan støtte til immaterielle investeringer kun ydes på grundlag af konkrete projekter”.  

1984-loven
Lovforslaget bygger på Mediekommissionens betænkning nr. 972 fra december 1982 Betænkning om de trykte mediers økonomi og beskæftigelse.

Med lovforslaget hæves det årlige statstilskud fra 4 til 14 mio. kr., og støttemuligheder og ansøgerkreds udvides.

Den årlige tilskud kan ifølge § 3 stk. 1 anvendes til følgende formål:

  1.




2.
3.
4.
8 mio. kr. til bistand til opførelse, ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til avisfremstilling og distribution. I særlige tilfælde kan der ydes tilskud til produktudvikling og markedsforskning samt til beslægtede formål, der er godkendt af tilsynsrådet
2 mio. kr. til bistand til planlægning af nye dagblade.
2 mio. kr. til bistand til etablering af nye dagblade.
2 mio. kr. til finansieringen af foranstaltninger i forbindelse med gennemførelse af en økonomisk sanering af et dagblad.
 

Samtidig udvides garantien til at omfatte kaution i forbindelse med gennemførelse af økonomisk sanering af en avis og kaution ved etablering af en ny avis.

Statsgarantien til investeringsformål og til økonomisk sanering foreslås forbeholdt instituttets medlemskreds, idet statsgarantien her er subsidiær. Statsgarantien til etableringsstøtte kan derimod søges af alle dagblade, idet staten hæfter primært inden for en ramme på 10 mio. kr.

Endvidere udvides tilskuddet og kaution til etablering ifølge § 4 fra at omfatte egentlige dagblade til at omfatte ”aviser, der udkommer med mindst ét nummer månedligt og som sælges”.

Endelig udvides Tilsynsrådet ifølge § 5 stk. 3 til at fungere som ankeinstans.

  ”Den, hvis ansøgning om støtte……ikke er imødekommet fuldt ud, kan klage til tilsynsrådet, der har den endelige administrative afgørelse.”  

1997-loven
Lovforslaget bygger på Medieudvalgets betænkning nr. 1320 fra 1996 Betænkning om medierne i demokratiet.

Den hidtidige bestemmelse om, at tilskudsbeløb, der ikke anvendes i et regnskabsår, skal overføres til instituttets ansvarlige kapital, ophæves. Den ny bestemmelse er ifølge § 3 stk. 3:

  ”Uforbrugte tilskudsbeløb efter denne lov, der ikke anvendes i et regnskabsår, overføres til det følgende finansår”.  

Tilsynsrådet udvides fra 3 til 5 medlemmer. Heraf beskikkes 1 medlem efter indstilling fra Dansk journalistforbund og 1 medlem efter indstilling fra Danske Dagblades Forening.

Støttemulighederne udvides til også at omfatte udviklingsstøtte. Den tidligere bestemmelse om saneringsstøtte ændres til:

  ”7 mio. kr. kan anvendes til bistand til finansiering af foranstaltninger i forbindelse med gennemførelse af en økonomisk sanering af et dagblad, herunder i særlige tilfælde som udviklingsstøtte i op til 4 år. Tilskuddet kan dog kun anvendes som udviklingsstøtte, hvis finansieringsinstituttet samtidig af egne midler yder udviklingsstøtte med mindst et tilsvarende beløb til det pågældende dagblad” (§ 3 stk.1. pkt. 2).  

De resterende 7 mio. kr. kan anvendes til investeringsstøtte og bistand til planlægning og etablering af nye dagblade.

I bemærkningerne til ændringsloven henvises der til Medieudvalgets anbefaling og anføres videre om formålet med - og forudsætningerne for – udviklingsstøtte:

  ”Nyordningen skulle etableres for at støtte økonomisk svage dagblades omstillingsmuligheder og med det hovedsigte at opretholde pluralismen i den danske dagbladsstruktur.
 
På denne baggrund foreslås fremover mulighed for udviklingsstøtte i særlige tilfælde.

Den foreslåede nyordning bygger på følgende forudsætninger:

1. Til dagblade, der allerede har haft en årelang driftsperiode, og hvor virksomhedens samlede økonomiske situation ikke inden for overskuelig fremtid skaber mulighed for nødvendig reinvestering, konsolidering, produktudvikling og/eller markedsudvikling, kan efter ansøgning gives tilsagn om udviklingsstøtte i op til fire år. Ansøgningen skal beskrive dagbladets økonomiske behov og perspektivere virkningen af en eventuel støttebevilling. Der skal således være tale om et samlet projekt, der efter bestyrelsens opfattelse giver dagbladet mulighed for at komme ind i en positiv udvikling, hvor støtte ikke længere er nødvendig.

2. Når tilsagn om udviklingsstøtten er givet, kan udbetaling ske straks, normalt i årlige rater og afhængigt af, om statsbevillingsdelen af støttebeløbet er til rådighed. Tilsagn om udviklingsstøtte er - bortset fra en konkurssituation - uigenkaldeligt og gælder uanset den omhandlede driftsperiodes faktiske resultater.

3. Den udbetalte midlertidige udviklingsstøtte skal anvendes til dagbladsdriften i overensstemmelse med ansøgningen og de vilkår, som bestyrelsen for Dagspressens Finansieringsinstitut måtte stille.

Medieudvalget har vurderet, at det ud fra den nuværende markedssituation må forudses, at relativt få aviser vil være kandidater til at modtage den midlertidige udviklingsstøtte. Et beløb på 14 mio. kr. vil derfor efter Medieudvalgets opfattelse række ganske langt.

Det må formodes, at et beløb inden for den angivne ramme normalt vil give så omfattende »luft«, at der skabes mulighed for at gennemføre såvel produkt- og markedsføringstiltag overfor de centrale målgrupper som reinvestering i et rimeligt omfang.

Til en vis grad vil sådanne aktiviteter også kunne bakkes op med yderligere midler fra finansieringsinstituttets øvrige støttekategorier.”
 

Der har ved administrationen af ordningen med udviklingsstøtte knyttet sig særlig interesse til spørgsmålet om, hvor mange gange et dagblad vil kunne modtage udviklingsstøtte og i givet fald om der må stilles krav om en hvis mellemliggende periode imellem flere tildelinger af udviklingsstøtte.

Spørgsmålet har konkret været rejst i forbindelse med, at Dagbladet Information og Kristeligt Dagblad i 2000 ansøgte om at få forlænget den udviklingsstøtte, de havde fået tildelt i 1997 for perioden 1998-2002.

I forbindelse med disse sager tilkendegav instituttet, at man vurderede, at de fremlagte projekter var af en art, som ville have gjort de to dagblade berettigede til støtte, hvis de ikke tidligere var blevet tildelt udviklingsstøtte. Instituttet anmodede imidlertid tilsynsrådet om en udtalelse i anledning af spørgsmålet om adgangen til inden for det eksisterende lovgrundlag at tildele dagbladene fornyet udviklingsstøtte. I dets svar til finansieringsinstituttet skrev tilsynsrådet blandt andet:

  ”Tilsynsrådet kan i den anledning tilslutte sig bemærkningerne fra Dagspressens Finansieringsinstitut om, at et 4-årigt udviklingsforløb i forvejen er ganske betydeligt, og at udviklingsstøtten bør være ”selvlikviderende”, så modtageren ikke bliver afhængig af permanent støtte, men tværtimod opnår forbedret økonomi.”  

Tilsynsrådet fandt imidlertid, at der efter en konkret vurdering ville kunne ydes udviklingsstøtte i endnu en periode. På denne baggrund tildelte instituttet de to dagblade fornyet udviklingsstøtte, men tilkendegav i forbindelse hermed, at de ikke kunne ”påregne yderligere forlængelse af støtteperioden.”

Mere generelt om dette spørgsmål, har tilsynsrådet i den i bilag 4 gengivne notits tilkendegivet, at instituttet efter tilsynsrådets opfattelse
 

  ”ikke generelt er afskåret fra at tildele fornyet udviklingsstøtte til det samme dagblad umiddelbart efter udløbet af én støtteperiode. Tilsynsrådet har i den forbindelse fundet, at der som udgangspunkt bør foretages en fornyet objektiv vurdering af, om betingelserne for at tildele udviklingsstøtte er tilstede, herunder om det må forventes, at dagbladet efter udløbet af en fornyet støtteperiode vil være selvbærende.

Ved denne vurdering vil instituttet blandt andet skulle forholde sig til det faktum, at den hidtidige udviklingsstøtte har vist sig utilstrækkelig til at gøre dagbladet selvbærende, og der vil derfor normalt skulle foreligge konkrete grunde til at antage ,at fornyet udviklingsstøtte vil have større effekt end den hidtidige.

Er det pågældende dagblad ved udløbet af én støtteperiode i en økonomisk og markedsmæssig vanskeligere situation end før udviklingsstøtten, vil tilsynsrådet kun vanskeligt kunne forestille sig, at man inden for den nugældende lovgivnings rammer vil kunne tildele fornyet udviklingsstøtte. I givet fald vil det efter tilsynsrådets opfattelse under normale omstændigheder være en forudsætning for en sådan fornyet støtte, at det planlagte saneringsforløb adskiller sig væsentligt fra det hidtil forsøgte.
 

Det må på denne baggrund antages, at der efter den gældende ordning er relativt snævre rammer for, under hvilke omstændigheder det samme dagblad vil kunne opnå udviklingsstøtte i to perioder i træk og at det næppe i praksis vil være sandsynligt, at der vil kunne tildeles støtte i mere end to perioder.


Kapitel 5
Økonomi og formue


5.1. Instituttets økonomiske grundlag

Det økonomiske grundlag for Dagspressens Finansieringsinstituts støttevirksomhed udgøres af årligt finanslovsbevilligede statstilskud, indbetalinger fra instituttets medlemmer, samt renter og kursgevinster af instituttets egenkapital.

I alt væsentligt har indtægterne siden instituttets oprettelse været anvendt dels til umiddelbar udbetaling af kapitaltilskud til dagblade, og dels til oparbejdelse af en egen ansvarlig kapital, hvis primære funktion har været at tjene til sikkerhed for de af instituttet påtagne kautionsforpligtelser.

5.1.1. Statstilskud

Af § 1, stk. 1, i lov om økonomisk bistand til Dagspressens Finansieringsinstitut følger, at:
”Statsministeren bemyndiges til at yde en garanti på indtil 30 mio. kr. og et årligt tilskud på 14 mio. kr. til Dagspressens Finansieringsinstitut.”

Bemyndigelsen i loven er vokset fra 2 mio. kr. årligt i perioden fra 1970 til 1974, over 4 mio. kr. årligt i perioden fra 1975 til 1983, og til 14 mio. kr. årligt i perioden fra 1984 til i dag.

De fleste år er bemyndigelsen blevet anvendt fuldt ud, idet der dog har været perioder, særligt midt i 1990’erne, hvor bemyndigelsen kun er blevet udnyttet, med ned til ca. 50 procent, jf. figur 5.1.

Figur 5.1. Årligt statstilskud og bemyndigelse 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-2003 og lovgrundlag.

5.1.2. Medlemsbidrag

I lovens § 2, stk. 3, er det fastsat, at ”(stats-)garantien kan betinges af, at instituttet selv tilvejebringer en af statsministeren fastsat ansvarlig kapital.” Bestemmelsen kan i uændret form føres tilbage til den oprindelige lov fra 1970.

I bemærkningerne til bestemmelsen i 1970-lovforslaget anføres det, at ”det vil være et vilkår for ydelsen af garanti, at instituttet tilvejebringer et eget kapitalgrundlag, og at vedtægterne forpligter medlemmerne til at bidrage hertil.”

Med baggrund i denne bestemmelse har instituttets vedtægter siden oprettelsen indeholdt bestemmelser om medlemsbidrag, og instituttets medlemmer har i kraft heraf bidraget med midler til opbygning af instituttets ansvarlige kapital siden 1970.

Medlemsbidraget fastsættes af instituttets bestyrelse på baggrund af dagbladenes forbrug af avispapir.

Frem til 1980 var bidraget 5 kr. pr. ton. Siden 1980 har bidraget været 6 kr. pr. ton. Betalingsordningen indebærer, at de største bidrag betales af de store og stærkt papirforbrugende bladhuse.

Medlemsbidragene har siden stiftelsen i 1970 udgjort mellem 500.000 og 850.000 kr. årligt, jf. figur 5.2.

Figur 5.2. Medlemsbidrag 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

5.1.3. Renter og kursgevinster

Blandt andet i kraft af en betydelige akkumuleret formue har renter og kursgevinster særligt frem til midten af 1990´erne udgjort en meget væsentlig indtægtskilde for instituttet.

Renteindtægterne var jævnt stigende frem til 1993, hvor de toppede med ca. 18 mio. kr., mens kursgevinsterne på instituttets obligationsbeholdning har været mere svingende med markante kursgevinster i 1983, 1985, 1988 og 1995 på omkring 10 mio. kr. årligt, jf. figur 5.3.

Figur 5.3. Renter og kursgevinster 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

5.2. Den oparbejdede formue

Dagspressens Finansieringsinstitut havde ved udgangen af regnskabsåret 2003 en egenkapital på ca. 101 mio. kr., hvoraf ca. 75 mio. kr. henstod som bunden kapital i instituttets kautionsafdeling, og resten delvist i en dispositionsfond (25 mio. kr.) og delvist i en kursreguleringsfond (1 mio. kr).

Kautionsafdelingens kapital er ifølge de nuværende vedtægter bundet i den forstand, at formuen skal tjene til sikkerhed for instituttets kautionsforpligtelser, og at afkast af formuen skal hensættes til afdelingens kapital, hvor der alene med tilsynsrådets godkendelse kan overføres midler til dispositionsfonden, hvorfra midlerne kan anvendes til andre formål end kaution.

Adgangen til at overføre midler fra kautionsafdelingen til dispositionsfonden blev indført med ændringer af vedtægterne i 1991.

Frem til 1991 kunne der således ikke ydes tilskud af de midler, der henstod i kautionsafdelingen, og som indtil da udgjorde hele instituttets egenkapital. Egenkapitalen havde således frem til dette tidspunkt alene til formål at tjene som sikkerhed for instituttets kautionsforpligtelser.
Eneste udbetalinger, der således har kunnet foretages af kautionsafdelingens kapital i perioden fra 1970 til 1991, har været til indfrielse af kautionsforpligtelser. Sådanne forpligtelser har alene påført kautionsafdelingen tab på i alt 75.000 kr.

På denne baggrund voksede kautionsafdelingens kapital i perioden støt i kraft af de indbetalte medlemsbidrag, de uforbrugte statstilskud, samt rentetilskrivninger og kursgevinster.

I overensstemmelse med vedtægterne er alle medlemsbidrag siden instituttets oprettelse indgået direkte i kautionsafdelingen og har således i det hele bidraget til opbygningen af instituttets formue.

Som ovenfor nævnt har medlemsbidragene samlet udgjort mellem 500.000 kr. og 850.000 kr. årligt, og der er i perioden fra 1970 til og med 2003 indbetalt ca 22 mio. kr. (løbende priser) i medlemsbidrag.

Om statstilskuddet hed det – frem til lovændringen i 1997 – i lovens § 3, stk. 2 (senere stk. 3), at ”tilskudsbeløb, der ikke anvendes i et regnskabsår, skal overføres til instituttets ansvarlige kapital”.

I begyndelsen af 1970’erne blev en betydelig del af statstilskuddet af konsolideringsgrunde ikke udbetalt som støtte til dagbladene, men blev i stedet overført til kautionsafdelingen med henblik på at sikre, at instituttet hurtigt fik oparbejdet en kapital, som gav tilstrækkelig sikkerhed for kautionstilsagn af et ønskeligt omfang.

I perioden 1970-1977 blev instituttet tilført ca. 19,5 mio. kr. i statslige tilskud. Heraf udbetalte instituttet ca. 15 mio. kr. i investeringsstøtte til dagspressen, mens de uforbrugte midler på ca. 4,5 mio. kr. blev overført til kautionsafdelingen.

Fra 1978 og frem er stort set hele statstilskuddet løbende blevet anvendt til økonomisk bistand til dagbladene, og kun ganske små beløb er overført til kautionsafdelingen.

Den således begrænsede overførsel af statslige midler til kautionsafdelingen stoppede helt med ændringen af lov om økonomisk bistand til Dagspressens Finansieringsinstitut i 1997, idet uforbrugte statstilskud efter denne lovlændring ikke længere henlægges i kautionsafdelingen, men overføres til udbetaling i efterfølgende regnskabsår.

Der er på denne baggrund siden 1970 samlet overført ca. 5,3 mio. kr. (løbende priser) af statstilskuddet til kautionsafdelingen, jf. figur 5.4.

Figur 5.4. Uforbrugte statslige tilskud 1970-2003



Anm.: Opgørelsen er frem til 1978 korrigeret for kvartalsvis forskydning mellem finans- og regnskabsår. Bortfaldne tilskudstilsagn fra tidligere regnskabsår er i perioden frem til 1990 medtaget som uforbrugte statstilskud i det regnskabsår, hvor bortfaldet er bogført. I perioden 1990-2002 er det antaget, at bortfaldne tilskudstilsagn vedrører dispositionsfonden (”egne midler”).
Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

Sammen med et højt renteniveau og en forsvarlig kautionspraksis betød det forhold, at en betydelig del af det statslige tilskud i første halvdel af 1970’erne ikke blev udbetalt som bistand til dagbladene, at instituttet allerede ved udgangen af regnskabsåret 1977 havde oparbejdet en egenkapital på ca. 13,3 mio. kr.

Ud af denne egenkapital kunne ca. 4,5 mio. kr. henføres til uforbrugte statslige midler, 3,7 mio. kr. til indbetalinger fra medlemmerne, og 5,1 mio. kr. til renter og kursgevinster.

I kraft af de fortsatte medlemsbidrag og stadigt stigende afkast af den opsparede formue fortsatte kautionsafdelingens formue med at vokse efter 1977, selvom de statslige tilskud efter dette tidspunkt i alt væsentligt blev udbetalt til dagbladene, og kun en meget begrænset del blev overført til kautionsafdelingen.

Ved udgangen af regnskabsåret 1990 havde instituttet på denne baggrund akkumuleret en formue på over 126,2 mio. kr. Heraf kunne ca. 5,3 mio. kr. henføres til uforbrugte statsmidler, ca. 11,9 mio. kr. kunne henføres til indbetalinger fra medlemmerne, og ca. 109,0 mio. kr. vedrørte renter og kursgevinster, jf. figur 5.5.

Figur 5.5. Egenkapital fordelt på uforbrugte statsmidler, medlems-bidrag og rente- og kursgevinster 1970-2003



Anm.: Anvendte finansieringstilskud fra dispositionsfonden (”egne midler”), udgifter til administration og tab på kautioner er modregnet på rente- og kursgevinster.
Kilde: Årsregnskaber 1970-2003 og egne beregninger.

I lyset af den betydelige ansvarlige egenkapital, der således ved indgangen til 1990’erne var opbygget i instituttet, og de relativt begrænsede kautionsforpligtelser, som instituttet i 1990 indestod for, ændredes instituttets vedtægter i 1991 sådan, at der åbnedes op for, at der med tilsynsrådets godkendelse kunne overføres penge fra kautionsafdelingen til en dispositionsfond, hvoraf der kunne ydes investeringstilskud til dagblade, der var medlemmer af instituttet, samt støtte til projekter, der har betydning for den samlede danske presse.

I forbindelse med vedtægtsændringerne meddelte tilsynsrådet, at så længe der af kautionsafdelingens afkast hensattes tilstrækkelige midler til, at realværdien af afdelingens kapital blev opretholdt, kunne instituttet uden særlig godkendelse fra tilsynsrådet overføre den resterende del af afkastet til dispositionsfonden, hvorfra der frit kunne ydes kapitaltilskud til instituttets medlemmer. Andre overførsler fra kautionsafdelingen ville konkret skulle forelægges for tilsynsrådet til godkendelse.

Med dette forhåndstilsagn havde man i praksis sat en stopper for væksten i kautionsafdelingens realværdi, og – i kraft af instituttets udtrykte ønske om at kunne tildele større beløb til medlemmerne som kapitaltilskud – også på lidt længere sigt for væksten i instituttets samlede egenkapital (som med indførelsen af dispositionsfonden og en kurreguleringsfond ikke længere var identisk med kautionsafdelingen).

Siden 1991 har tilsynsrådet ved flere lejligheder godkendt, at der blev overført yderligere beløb fra kautionsafdelingen til dispositionsfonden, hvorfra midlerne er blevet anvendt til ydelse af kapitaltilskud.

I 1998, 2000 og 2003 er der overført henholdsvis 50, 25 og 15 mio kr. fra kautionsafdelingen til dispositionsfonden, jf. figur 5.6.

Figur 5.6. Egenkapital opdelt på kautionsafdeling, kursreguleringsfond og dispositionsfond 1990-2003



Kilde: Årsregnskaber 1990-2003.
På den baggrund toppede instituttets formuebeholdning i 1996, da instituttets egenkapital nåede op på i alt ca. 192 mio. kr.

Den samlede egenkapital var ved udgangen af regnskabsåret 2003 nedbragt til ca. 101 mio. kr. Heraf kan ca. 5 mio. kr. henføres til uforbrugte statsmidler, ca. 22 mio. kr. kan henføres til indbetalinger fra medlemmerne, og ca. 74 mio. kr. vedrører renter og kursgevinster fratrukket anvendte finansieringstilskud fra dispositionsfonden (”egne midler”), udgifter til administration og tab på kautioner.

I bilag 7 er gengivet arbejdsgruppens bud på en mulig metode til fordeling af de nævnte 74 mio. kr. på henholdsvis statslige midler og midler hidrørende fra instituttets medlemmer.

5.3. Anvendelsen af midlerne

Som det vil være fremgået af de foregående afsnit, administrerer Dagspressens Finansieringsinstitut dels årligt tildelte statstilskud, dels instituttets egenkapital, som er opbygget ikraft af såvel medlemsbidrag, som statslige tilskud.

Den oprindelige lov om økonomisk bistand til et finansieringsinstitut for dagspressen var forudsætningsvis baseret på en relativt klar differentiering mellem statslige midler og instituttets egne midler.

Mens loven indeholdt en udtømmende regulering af, til hvilke formål statsmidlerne kunne anvendes, opstillede den ikke nævneværdige begrænsninger på anvendelsen af instituttets egne midler.

Det forudsattes i lovgrundlaget, at støtte af statstilskuddet kunne ydes til alle dagblade, uanset medlemskab af instituttet, mens støtte af instituttets egne midler kunne forbeholdes instituttets medlemmer.

Efter den oprindelige lov fra 1970 havde tilsynsrådet alene til formål at føre regnskabsmæssigt tilsyn med instituttet og rådgive statsministeren i spørgsmål om instituttets virksomhed. Tilsynsrådet havde således ikke adgang til at udstikke retningslinier for anvendelsen af midlerne, endsige engagere sig i behandlingen af konkrete sager.

Billedet er i løbet af de følgende godt 30 år kompliceret betydeligt. Dette er først og fremmest sket i kraft af indførelsen af betydeligt flere støtteformer, herunder støtte som alene kan hidrøre fra statsmidler, støtte som alene kan hidrøre fra instituttets egenkapital, og endelig støtte som kan hidrøre fra blandede midler.

Yderligere har tilsynsrådet fået tillagt en række kompetencer, det ikke havde tilbage i 1970, både som rekursinstans og i forbindelse med de overordnede rammer for administrationen af instituttets egne midler.

Mens instituttets indtægter i dag reguleres af de samme principper som tilbage i 1970, er fundamentet for anvendelsen af midlerne ændret og udbygget betydeligt i de mellemliggende år. Dette gælder både for anvendelsen af statsmidlerne og for anvendelsen af egenkapitalen.

5.3.1. Statstilskuddet

Den nugældende lov om økonomisk bistand til Dagspressens Finansieringsinstitut fastsætter de generelle rammer for anvendelsen af statstilskuddet. Disse rammer gentages i instituttets vedtægter.

Af loven fremgår, at af de 14 millioner kr., der kan ydes i statstilskud, kan op til 7 millioner anvendes til bistand til opførelse, ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til avisfremstilling og distribution, bistand til finansiering af planlægning af nye dagblade og bistand til finansiering af etablering af nye dagblade.

Op til 7 millioner kan anvendes til bistand til finansiering af foranstaltninger i forbindelse med gennemførelse af en økonomisk sanering af et dagblad, herunder i særlige tilfælde som udviklingsstøtte i op til 4 år (under forudsætning af at instituttet af egne midler yder udviklingsstøtte med mindst det samme beløb).

Tilsynsrådet er siden begyndelsen af 1970’erne kommet med indstillinger i form af retningslinier for instituttets anvendelse af statstilskuddet. Instituttet har løbende fulgt tilsynsrådets retningslinier, og i senere revisioner af lovgrundlaget er der henvist til tilsynsrådets retningslinier som udtryk for gældende ret.

Tilsynsrådets retningslinier fastlægger en række begrænsninger for, hvor stor en del af udgifterne til en konkret investering eller et konkret projekt tilskuddet kan dække. Ved investeringstilskud kan der således alene ydes tilskud svarende til 15 procent af projektudgifterne (er der tale om immaterielle investeringer dog op til 75 procent), ved planlægningstilskud op til 2/3 af de samlede omkostninger, og ved etableringstilskud op til 30 procent af de materielle omkostninger. Kun i forbindelse med økonomisk sanering er der ikke fastsat tilsvarende begrænsninger.

Tilskud af rene statsmidler kan ydes til alle dagblade uanset medlemskab af instituttet, og det vil i det hele taget være usagligt for instituttet at lægge vægt på en ansøgers manglende medlemskab ved behandlingen af en ansøgning om støtte af statstilskuddet.

Ved administrationen af statstilskuddet er instituttet som udgangspunkt underlagt forvaltningsrettens regler (jf. kapitel 6 nedenfor).


5.3.2. Instituttets egenkapital

Ud over hvad der følger af de to bestemmelser i §§ 2 og 4 om meddelelse af kautionstilsagn, indeholder loven ingen angivelse af, hvordan instituttet skal forvalte sin egenkapital, herunder til hvilke formål tilskud af disse midler kan eller skal ydes.

Som tidligere beskrevet, synes lovgrundlaget dog at være baseret på en forudsætning om, at instituttet ved administrationen af egenkapitalen skal sikre tilstedeværelsen af en tilstrækkelig stor stående kapital til at minimere, og i videst muligt omfang eliminere, risikoen for realisering af den bagvedliggende statsgaranti. En sådan kapital var i realiteten tilvejebragt på et meget tidligt tidspunkt, og allerede i slutningen af 1970’erne oversteg egenkapitalen størrelsen af alle udestående kautionsforpligtelser tilsammen, jf. figur 5.7.

Figur 5.7. Udestående kaution og egenkapital 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

Fra slutningen af 1970’erne har loven således ikke i realiteten indeholdt begrænsninger for anvendelsen af den fortsat voksende egenkapital.

Mens lovgrundlaget således i længere tid ikke har indeholdt reelle begrænsninger på instituttets adgang til at disponere over egenkapitalen, følger der en række begrænsninger af de af instituttet selv vedtagne og af statsministeren godkendte vedtægter.

Frem til 1991 fremgik det således, som tidligere nævnt, af vedtægterne, at instituttets egenkapital (kautionsafdelingens formue) alene havde til formål at yde sikkerhed for kaution til medlemmerne.

Med ændringen af vedtægterne i 1991 indførtes der en adgang for instituttet til, efter tilsynsrådets godkendelse, at overføre midler fra egenkapitalen til en dispositionsfond, hvorfra der kunne ydes støtte i form af kapitaltilskud.

Om den støtte, der kunne ydes af egne midler, fremgik det af vedtægterne fra 1991, at de kunne anvendes som investeringstilskud til produktivitetsfremmende projekter for medlemmerne, samt til projekter af betydning for den samlede danske presse. I forbindelse med lovændringen i 1997 ændredes vedtægterne således, at der også af egne midler kunne ydes udviklingsstøtte i tilknytning til udviklingsstøtte af statsmidler.

Vedtægterne fastslår således, at støtte i form af investeringstilskud af egne midler alene kan ydes til instituttets medlemmer. En tilsvarende begrænsning blev ikke indsat ved ændringerne af vedtægterne i 1997 i forbindelse med udbetaling af udviklingsstøtte, og udviklingsstøtte vil således tillige kunne tildeles dagblade, der ikke er medlemmer af instituttet, uanset at udviklingsstøtten delvist vil hidrøre fra instituttets egne midler.

Tilsynsrådet blev som tidligere nævnt i 1984 tillagt en funktion som rekursinstans i relation til afgørelser om anvendelse af statstilskuddet. Selvom tilsynsrådet som udgangspunkt ikke er rekursinstans for afgørelser vedrørende anvendelsen af egenkapitalen, vil tilsynsrådet være kompetent i sager, som vedrører både statstilskuddet og egenkapitalen (blandede midler).

Herved tillægger loven i praksis tilsynsrådet adgang til at omgøre instituttets afgørelser, ikke kun hvor instituttet administrerer statsmidler, men også i en række situationer, hvor instituttet træffer afgørelse om tildeling af støtte af egne midler (i tilknytning til statstilskuddet). Væsentligste eksempel herpå vil være sager om udviklingsstøtte, som i praksis vil blive ydet halvt af statstilskud og halvt af midler, som hidrører fra instituttets egenkapital.
Tilsynsrådet vil således både kunne og skulle omgøre instituttets afgørelser i tilfælde, hvor disse er i strid med almindelige forvaltningsretlige principper, hvor sådanne finder anvendelse (altså hvor afgørelserne også berører statslige midler), også selvom dette betyder, at instituttet vil skulle udbetale yderlige støtte af egne midler som resultat af tilsynsrådets afgørelse. Da tilsynsrådets ikke er begrænset til prøvelse af retlige spørgsmål, vil dette også gælde i relation til afgørelser, hvor tilsynsrådet blot er uenig i instituttets skønsudøvelse.

Tilsynsrådet har ved en enkelt lejlighed omgjort instituttets afgørelse i en sag om udviklingsstøtte. Dette skete i 2003 i en sag om støtte til Dagbladet Arbejderen. Foruden at omgøre afgørelsen for så vidt angår det materielle indhold, påtalte tilsynsrådet også enkelte formelle mangler ved instituttets afgørelse.

Da det eneste eksempel der ses at foreligge på omgørelse af institutets afgørelser i en sag om udviklingsstøtte, således også berørte spørgsmål om formelle fejl, kan der være grund til at antage, at tilsynsrådet – i kraft af den betydning en omgørelse af instituttets afgørelse har for instituttets egne midler – generelt vil udvise en vis tilbageholdenhed ved prøvelsen af instituttets skønsudøvelse i disse sager.

I relation til instituttets adgang til at afslå at anvende egne midler til udviklingsstøtte har tilsynsrådet i en skrivelse til instituttet fra december 2003 givet udtryk for, at man ikke fandt det foreneligt med lovgrundlaget, hvis instituttet traf beslutning om generelt ikke at ville anvende midler til udviklingsstøtte. Tilsynsrådet fandt således ikke, at instituttet kunne ”administrere ordningen på en måde, som udelukker, at der vil kunne ydes støtte til ét af de formål, som er anført i loven, og som indgår som et led i forudsætningerne for tildelingen af statstilskuddet.”

Selvom tilsynsrådet ikke efter loven har beføjelser i relation til beslutninger, som alene vedrører anvendelsen af egenkapitalen, anså man i forbindelse med ændringerne af vedtægterne i 1991, da man som tidligere nævnt indførte en adgang til at yde støtte af egenkapitalen, tilsynsrådet som garant for, at statsgarantien ikke unødigt blev udsat for risiko. I de ændrede vedtægter indsatte man derfor den tidligere beskrevne bestemmelse om, at anvendelse af den kapital, som henstår i kautionsafdelingen til andet fomål end sikkerhed for kaution, alene kan ske efter tilsynsrådets samtykke.
Da tilsynsrådets adgang til at administrere instituttets egenkapital som udgangspunkt er udtømt ved beslutningen om overførelse af midler fra kautionsafdelingen til dispositionsfonden, er instituttet overvejende frit stillet ved tildelingen af de overførte midler med de ovenfor nævnte forbehold i relation til særligt udviklingsstøtten.

Alt i alt gælder der således i dag en række begrænsninger på instituttets adgang til at disponere over egenkapitalen. Begrænsninger som instituttet for størstedelens vedkommende selv kan tage initiativ til ophævelse af, men hvis faktiske ophævelse vil være betinget af statsministerens godkendelse.

5.4. Arbejdsgruppens vurdering

I kraft af den blandingsøkonomi, der ligger til grund for instituttets støttevirksomhed, vil der være en række forskelligartede hensyn, som vil skulle holdes for øje ved vurderingen af ordningens hensigtsmæssighed.

Overfor hensynet til en ligelig og bred anvendelse af de statslige midler, der administreres af instituttet, står således hensynet til instituttets naturlige interesse i selv at råde over de midler, der reelt er instituttets og som blandt andet hidrører fra dets medlemmers indbetalinger.

Set med instituttets øjne, vil det således ofte være uhensigtsmæssigt, at tilsynsrådet kan træffe afgørelser, som påfører instituttet udgifter, som vil skulle udredes af penge, som er instituttets, og som blandt andet hidrører fra instituttets medlemmer, som det eksempelvis kan være tilfældet i sager om udviklingsstøtte.

Endvidere kan det forekomme unødvendigt, at tilsynsrådet skal have adgang til at spærre for overførsel af midler fra kautionsafdelingen til dispositionsfonden, når de midler der henstår i kautionsafdelingen i vidt omfang er opbygget i kraft af medlemsindbetalinger og afkast heraf, og der i mange år ikke har været nogen reel risiko forbundet med den stillede statsgaranti.

Da instituttets egenkapital, som nævnt, ikke kun er oparbejdet af medlemsindbetalinger, men i vid udstrækning også af statslige midler, er det imidlertid ikke alene instituttes interesse i frit at kunne disponere, der bør varetages ved fastsættelse af rammerne for anvendelsen af egenkapitalen. I lyset af det statslige ophav til en del af formuen, bør der således sikres brede offentlige interesser varetaget ved administrationen af midlerne.

I det lys kan der eksempelvis stilles spørgsmålstegn ved hensigtsmæssigheden af, at langt størstedelen af de midler, der årligt udbetales af instituttets egenkapital, anvendes på støtteformer, som er forbeholdt instituttets medlemmer.

Efter det oprindelige lovgrundlag var det forudsat, at alle dagblade havde krav på medlemskab af instituttet, i den udstrækning de påtog sig de dermed forbundne pligter. I denne situation var betænkelighederne ved at forbeholde egenkapitalen til medlemmerne ikke væsentlige, men efter indførelsen af en bestemmelse i vedtægterne, hvorefter medlemskab betinges af generalforsamlingens godkendelse, forekommer rimeligheden af en sådan begrænsning i, hvem der vil kunne nyde godt af disse delvist statslige midler, mindre oplagt.

Selvom der ikke i praksis ses at have været eksempler på, at generalforsamlingen har afvist optagelse af et dagblad, som ønskede medlemskab af instituttet, kunne man hævde, at en væsentlig principiel forudsætning for lovgivers oprindelige accept af, at statslige midler kunne overføres til egenkapitalen, er bristet, når ikke alle dagblade længere har ret til medlemskab af instituttet, og dermed heller ikke er garanteret muligheden for på lige vilkår at få del i midlerne. Den pågældende vedtægtsændring ses da heller ikke at være reflekteret i senere lovændringer.

Også i relation til udviklingsstøtten, som ydes af blandede midler, går betænkelighederne begge veje.

På den ene side er det ikke oplagt rimeligt, at tilsynsrådet skal kunne pålægge instituttet mod dets vilje at yde støtte af penge, som er dets egne, og endvidere generelt at lade sagsbehandlingen vedrørende sådanne midler underkaste forvaltningsrettens regler og ikke de regler, som instituttets egen generalforsamling har fastsat.

På den anden side er det, som tidligere anført, nærliggende at antage, at tilsynsrådet netop i kraft af disse betænkeligheder vil udvise en vis tilbageholdenhed med at underkende instituttets afgørelser i sager om udviklingsstøtte.

En sådan tilbageholdenhed kan dog i ansøgernes øjne forekomme problematisk, da det drejer sig om administration af delvist statslige midler til formål, som kan have væsentlig indflydelse på mediebranchen.

De skitserede problemstillinger illustrerer, at det i praksis er vanskeligt at indrette en ordning baseret på blandingsøkonomi på en måde, som både tilfredsstiller privates interesse i selv at kunne disponere over deres egne midler og det offentliges interesse i at sikre ligebehandling og nødvendig kontrol ved anvendelsen af statslige midler.

Arbejdsgruppen finder – på baggrund af det betydelige antal (ofte modstridende) hensyn, som vil skulle varetages ved administrationen af en ordning baseret på blandingsøkonomi – at der generelt bør tilstræbes en adskillelse af pengestrømmene, således at den statslige styring af anvendelsen af midler, som hidrører fra dagbladene selv, afskæres, mens der for så vidt angår midler, som hidrører fra staten, foretages en sædvanlig forvaltningsmæssig behandling.

Kapitel 6
Instituttets sagsbehandling

I forlængelse af Dagspressens Finansieringsinstituts og tilsynsrådets behandling af sagen om Dagbladet Dagen, blev der fra flere sider rejst en række principielle spørgsmål om sagsbehandlingen i forbindelse med tildeling af støtte, herunder:

- de betænkeligheder der i ansøgeres øjne vil kunne være i forbindelse med bestyrelsens habilitet og diskretion,
- instituttets betænkeligheder ved at tilsynsrådet efter omstændighederne kan behandle visse sager i første instans, herunder også sager der til dels vedrører instituttets ”egne midler”, uden at instituttet selv har haft lejlighed til at vurdere sagerne, samt
- almindelige betænkeligheder ved at sagsbehandlingen efter omstændighederne kan foretages udenom den sagkundskab der ligger i instituttet.

Sagen gav anledning til nedenstående spørgsmål fra Folketinget:

Folketingsspørgsmål S 1262 af 6. januar 2003 til Statsministeren

Spørgsmål:
Overvejer regeringen at ændre konstruktionen for Dagspressens Finansieringsinstitut, herunder bestyrelsessammensætningen og/eller bestyrelsens kompetence, så bestyrelsen for Dagspressens Finansieringsinstitut ikke kommer i en slags inhabilitetssituation, hvor bestyrelsen ikke kan få alle relevante oplysninger, og derfor ikke mener at kunne sige ja til støtte, og hvor tilsynsrådet til gengæld godkender støtten, uanset at det må være bestyrelsen for Dagspressens Finansieringsinstitut, der må forventes at besidde den fornødne kompetence til at træffe den slags afgørelser.

Svar:
Jeg kan oplyse, at Statsministeriet for tiden overvejer, om der eventuelt kan være behov for justeringer eller ændringer af den ordning for Dagspressens Finansieringsinstitut, som er nærmere reguleret i lov om økonomisk tilskud til Dagspressens Finansieringsinstitut. I forbindelse med disse generelle overvejelser vil Statsministeriet naturligvis inddrage de hidtidige erfaringer med ordningen – herunder den konkrete sag, spørgeren henviser til.

Nedenfor beskrives først lovgrundlaget for instituttets sagsbehandling, herunder regler om habilitet og tavshedspligt, og der kortlægges en række problemer i relation til de gældende regler.

6.1. Institutttets bestyrelse

Af lov om økonomisk bistand til Dagspressens Finansieringsinstitut følger, at instituttet efter ansøgning kan påtage sig kautionsforpligtelser og yde støtte i form af kapitaltilskud.

Udover bestemmelsen om rekursadgang i § 5, stk. 3, indeholder loven ikke bestemmelser vedrørende behandlingen af støtteansøgninger.

Efter instituttets gældende vedtægter, som i overensstemmelse med lovgrundlaget er godkendt af statsministeren, er det instituttets bestyrelse, som træffer beslutning om ydelse af økonomisk bistand i henhold til vedtægterne.

Bestyrelsen vælges af instituttets medlemmer på en årlig generalforsamling. Det er i vedtægterne forudsat, at de personer, der vælges til bestyrelsen, så vidt muligt skal have kendskab til enten kreditværdighedsbedømmelse eller dagblades produktionsteknik.

I praksis har disse forudsætninger medført, at medlemmerne af instituttets bestyrelse har omfattende erfaring fra dagbladsbranchen og typisk parallelt med deres bestyrelsespost i instituttet har beklædt ledende stillinger i et eller flere dagblade.

6.2. Reglerne for bestyrelsens sagsbehandling

Finansieringsinstituttets – og dermed bestyrelsens – sagsbehandling støttes delvist på forvaltningsretlige regler og delvist på privatretlige regler.

Om en given ansøgning skal behandles efter forvaltningsretlige eller privatretlige regler, vil som udgangspunkt afhænge af, om den vedrører støtte af statsmidler, støtte af instituttets egne midler, eller støtte af blandede midler.

Selvom denne sondring kan forekomme enkel, vil det kun i de færreste sager være klart, hvilke midler en konkret ansøgning vedrører. Det skyldes, at ansøgerne ofte ikke vil have nogen selvstændig interesse i, om den støtte, de modtager, hidrører fra statslige eller instituttets egne midler. På trods heraf er det ikke uvæsentligt, hvilket regelsæt den enkelte sag henføres under, idet de relevante forvaltningsretlige og privatretlige sagsbehandlingsregler adskiller sig væsentligt på mange punkter.

Eksempelvis vil et bestyrelsesmedlem kunne være inhabil efter forvaltningsrettens regler under omstændigheder, som ikke vil gøre den pågældende inhabil efter de regler, der gælder på privatretligt grundlag.

Dette vil eksempelvis kunne være tilfældet ved behandling af visse ansøgninger fra konkurrenter i forhold til hvem, der eksisterer et særligt konkret konkurrenceforhold, samt ved behandlingen af andre dagblades ansøgninger om støtte af midler, som det dagblad, bestyrelsesmedlemmet selv indgår i ledelsen af, tillige søger om at få del i.

Selv hvor der er tale om støtte af statslige midler – og hvor forvaltningsretten dermed finder anvendelse – vil et almindeligt konkurrentforhold imidlertid ikke i almindelighed medføre inhabilitet for medlemmerne af bestyrelsen.

For så vidt angår reglerne om bestyrelsesmedlemmers diskretion og tavshedspligt er forskellene på forvaltningsrettens regler og de regler, der gælder på privatretligt grundlag, endnu større, og situationen kompliceres yderligere af, at der i relation til instituttets bestyrelse må siges at være en vis uklarhed med hensyn til, om de forvaltningsretlige regler om tavshedspligt overhovedet finder anvendelse på medlemmerne, jf. bilag 6.

I lyset af de betydelige strafferetlige konsekvenser, der kan være forbundet med at bryde forvaltningsretlige regler om tavshedspligt, forekommer det således rigtigst at antage, at disse regler ikke finder anvendelse på bestyrelsen for Dagspressens Finanisieringsinstitut, når hjemlen er så tvivlsom, som tilfældet er.

At de forvaltningsretlige regler om tavshedspligt således ikke kan antages at finde anvendelse, er ensbetydende med, at bestyrelsesmedlemmers brud på deres tavshedspligt – uanset om sagen vedrører støtte af statsmidler eller støtte af egne midler – ikke vil kunne straffes, men alene vil kunne resultere i erstatningskrav, i den udstrækning nogen har lidt et tab som følge af bruddet.

6.3. Problemer i relation til de gældende sagsbehandlings-regler

Som indledningsvis nævnt, har der været særligt ét tydeligt eksempel på, at ansøgere ikke har haft den ønskelige tillid til bestyrelsens sagsbehandling i lyset af, at bestyrelsens medlemmer alle er ledende medlemmer af eksisterende dagblade.

Det forhold, at støtteansøgninger som nævnt behandles af personer, som typisk vil stå i en eller anden form for konkurrenceforhold til ansøgerne, uden at dette efter den gældende ordning generelt kan antages at føre til inhabilitet, samt det forhold at der ikke kan antages at være en strafferetlig beskyttelse mod brud på bestyrelsesmedlemmernes tavshedspligt gør, at man ikke uden videre vil kunne affærdige denne form for betænkeligheder fra ansøgerside som ubegrundede, uanset at der ikke ses at være eksempler på, at de nævnte forhold har resulteret i, at ansøgeres interesser faktisk er blevet krænket.

Som resultat af de betænkeligheder der således har været udtrykt fra ansøgerside i relation til bestyrelsens habilitet og diskretion, behandlede tilsynsrådet i sagen om Dagbladet Dagen ansøgningen som første (og eneste) instans. Ansøgerne undgik herved, at fremlægge følsomt materiale for instituttets bestyrelse.

Tilsynsrådets adgang til således at behandle sager i første instans, kan alene udstrækkes til afgørelser, som vedrører anvendelsen af statsmidler, idet det alene er instituttet, som er kompetent i sager, som udelukkende vedrører anvendelse af egne midler, og sådanne sager derfor ikke vil kunne indbringes for tilsynsrådet.

Som ovenfor nævnt, er denne sondring mellem statsmidler og egne midler i praksis ikke klar, idet det sjældent vil være givet, hvilke midler en given ansøgning vedrører. Således vil eksempelvis investeringsstøtte kunne gives af såvel rent statslige midler, som af midler der hidrører fra instituttets egenkapital. Det vil derfor normalt heller ikke være muligt på forhånd at afvise behandling i tilsynsrådet med henvisning til, at sagen vedrører instituttets egne midler.

Da tilsynsrådet endvidere er kompetent som klageinstans i sager, der vedrører statslige og egne midler i kombination (blandede midler), vil sager af denne type være omfattet af tilsynsrådets adgang til at behandle sager i første instans, uanset sagerne til dels vedrører instituttets egne midler.

Mens tilsynsrådets behandling af ansøgninger i første instans fjerner en række af de betænkeligheder i relation til habilitet og diskretion, som har været fremsat i relation til instituttets bestyrelse, har denne behandling derfor givet anledning til andre betænkeligheder, jf. nærmere arbejdsgruppens vurderinger i kapitel 5.

For det første forekommer det mindre hensigtsmæssigt, hvis tilsynsrådet i større omfang kommer til at træffe afgørelse i sager, som ikke først har været behandlet af det institut, som må anses at have den primære sagkundskab på området.

For det andet har instituttet overfor tilsynsrådet udtrykt utilfredshed med, at tilsynsrådet med denne praksis efter omstændighederne kan disponere over midler, som er instituttets, uden at instituttets bestyrelse har haft lejlighed til at foretage deres egen vurdering af sagen.

For det tredje kan en administration, som indebærer, at sagerne alene behandles af tilsynsrådet svække princippet om armslængde og uafhængighed i forhold til det politiske system, da flertallet af tilsynsrådets medlemmer udpeges af statsministeren uden forudgående ekstern indstilling.

6.4. Arbejdsgruppens vurdering

De eksisterende regler for sagsbehandlingen af støtteansøgninger giver efter arbejdsgruppens opfattelse anledning til en række overvejelser i relation til en eventuel ændring af ordningen.

For det første finder arbejdsgruppen, at der er både principielle og praktiske problemer forbundet med at administrere en ordning efter to så forskellige regelsæt som de privatretlige og de forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler.

Foruden de praktiske problemer, der for instituttets bestyrelse og daglige ledelse er forbundet med at administrere efter så forskellige regelsæt, er der også retssikkerhedsmæssige betænkeligheder forbundet med det forhold, at der i relation til en meget stor del af støtteansøgningerne ikke er objektive kriterier, som afgør, hvilke regelsæt ansøgningerne skal behandles efter, og dermed hvilke rettigheder ansøgerne har i forbindelse med sagsbehandlingen.

Endvidere må man konstatere, at uanset der ikke ses at være eksempler på brud på tavshedspligt eller usagligt begrundede afgørelser, har de regler, der gælder for sagsbehandlingen, ikke i alle tilfælde været hensigtsmæssige i ansøgernes øjne.

Selv om beskyttelsen er forskellig alt efter, om der er tale om administration af statslige midler eller egne midler vil det forhold, at forvaltningsretten kun i begrænset omfang finder anvendelse – også på sager om tildeling af statslige støttemidler – betyde, at ansøgerne ikke ydes den beskyttelse, man normalt vil forvente i sager om tildeling af støtte af statsmidler.

Det er på denne baggrund arbejdsgruppens vurdering, at det vil være hensigtsmæssigt i det hele at lade sagsbehandlingen i sager om bevilling af statslige midler følge forvaltningsrettens regler, herunder for så vidt angår diskretion og tavshedspligt.

Endvidere finder arbejdsgruppen, at afgørelse i sager om støtte af statsmidler bør træffes af et organ, som ikke i det hele eller for flertallets vedkommende udgøres af potentielle konkurrenter. Dette vil i særlig grad være tilfældet i sager om etableringsstøtte og udviklingsstøtte, som kan have betydning for det fremtidige antal aktører i branchen.

Arbejdsgruppen finder det samtidigt uhensigtsmæssigt, hvis sager, der vedrører instituttets egne midler, afgøres uden reel inddragelse af instituttet, ligesom der i lyset af dagspressens rolle i et demokratisk samfund fortsat bør stræbes efter, at beslutninger vedrørende støtte til konkrete dagblade uanset om støtten hidrører fra staten eller branchen bør ske efter et armslængde princip, der sikrer beslutningernes uafhængighed af det politiske system, og under omstændigheder som i øvrigt sikrer tilstedeværelsen af den fornøden indsigt og ekspertise.

Ved investeringsstøtte er betænkelighederne ved den eksisterende ordning mindre end i sager om etablerings- og udviklingsstøtte, både i kraft af den mindre betydning investeringsstøtten må antages at have på markedet, og i kraft af det forhold, at alle modtagere af investeringsstøtte – i modsætning til ansøgere om etableringsstøtte – er dagblade, som i praksis vil have haft mulighed for at blive medlemmer af instituttet, og dermed få medindflydelse på sammensætningen af bestyrelsen.

Hertil kommer at sager om investeringsstøtte sjældent vil have en sådan størrelse, at det i praksis vil have betydning i forhold til konkurrencesituationen i branchen.

Kapitel 7 Støttevirksomhed

Instituttets støttevirksomhed består af en finansieringsafdeling og en kautionsafdeling. I det følgende beskrives først i afsnit 7.1. instituttets kautionsvirksomhed og dernæst i afsnit 7.2 finansieringsvirksomheden for perioden 1970-2003.

I afsnit 7.3 følger en overordnet vurdering af, i hvilket omfang støtten har bidraget til formålet ”et større og mere varieret udbud af aviser end markedsvilkårene i sig selv ville føre til”.

7.1. Kautionsafdelingen

Siden etableringen i 1970 har Dagspressens Finansieringsinstitut kunnet kautionere for lån. Den statslige (ikke indbetalte) garanti på 30 mio. kr. var fra starten grundlaget for kautionsvirksomheden.

Hertil kommer instituttets egenkapital tilvejebragt ved medlemsindbetalinger og overførsel af den del af statstilskuddet, som ikke blev anvendt til kapitaltilskud, jf. kapitel 5.

Statens garanti på 30 mio. kr. har siden 1970 kun kunnet gøres gældende i det omfang, instituttets egenkapital ikke kan dække dets forpligtigelser.

Det gælder dog ikke – inden for et samlet beløb på 10 mio. kr. – kautionsforpligtigelser vedrørende etablering af nye dagblade. For nye dagblade hæfter staten principalt uden mulighed for at gøre krav gældende mod instituttet.

I begyndelsen af instituttets levetid var kautioner hovedaktiviteten. Der blev kun i begrænset omfang ydet støtte i form af kapitaltilskud.

De udestående kautioner udgjorde efter fire år, ved udgangen af 1974, knap 20 mio. kr. Kautionerne faldt gradvist frem mod midten af 1980´erne, hvorefter de steg markant frem mod 1990, hvor udestående kautioner toppede med 75 mio. kr., jf. figur 7.1.

Figur 7.1. Udestående kaution 1970-2003

Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

I de senere år har der været et markant fald i kautionsaktiviteterne. De udestående kautioner udgør i dag under 2 mio. kr. Statens subsidiære kaution er således ikke aktuel på nuværende tidspunkt.

Faldet i kautionsaktiviteterne skyldes, at dagbladene ikke længere efterspørger kautioner; formentlig fordi bankerne i dag sikrer sig på anden vis.

Siden 1970 har kautionsaktiviteterne kun ført til tab to gange. I 1975 måtte der konstateres et tab på 75.000 kr vedrørende et kautionsengagement. Beløbet blev afholdt af instituttets egenkapital og påvirkede ikke tilskudsmulighederne.

I 2002 måtte der konstateres et tab på 4 mio. kr., som kom til udbetaling i forbindelse med Dagbladet Dagens konkurs. Da der var tale om kaution i tilknytning til etablering af et nyt dagblad, hæftede staten imidlertid principalt, således at kautionen ikke har belastet Dagspressens Finansieringsinstitut.

7.2. Finansieringsafdelingen

7.2.1. Støtteformål

Finansieringsafdelingen består af støtte fra statsmidlerne og fra dispositionsfonden, de såkaldte ”egne midler”.

Det årlige statstilskud kan ifølge loven, jf. kapitel 4 anvendes til følgende formål:

- Investeringsstøtte til ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til avisfremstilling og distribution (1970-loven)
- Planlægnings- og etableringsstøtte til nye dagblade (1984-loven)
- Saneringsstøtte til dagblade, der er lukningstruede som følge af akutte likviditetsvanskeligheder (1984-loven)
- Udviklingsstøtte til projekter, der over en årrække kan forbedre dagbladets økonomiske situation (1997-loven)

Vedtægterne indeholder ikke bestemmelser, som yderligere supplerer angivelserne i loven vedrørende anvendelsen af statstilskuddet.

Tilsynsrådet er siden begyndelsen af 1970’erne kommet med indstillinger i form af retningslinier for instituttets anvendelse af statstilskuddet.

Instituttet har løbende fulgt tilsynsrådets retningslinier, og i senere revisioner af lovgrundlaget er der henvist til tilsynsrådets retningslinier som udtryk for gældende ret. Således eksempelvis i forarbejderne til forslag til lov om økonomisk bistand til Dagspressens Finansieringsinstitut fra 1984, hvor det anføres, at ” Dagspressens Finansieringsinstitut kan yde tilskud med indtil 15 procent af investeringsomkostningerne, men den faktiske procent har i lange perioder ligget væsentligt under dette maksimum.”

På baggrund af de senere lovændringer, hvor efterlevelsen af tilsynsrådets retningslinier fremstår som en del af forudsætningerne for de øgede statstilskud, og i kraft af den praksis, der er udviklet siden midten af 1970’erne, må instituttet i dag antages at være bundet af retningslinierne fra tilsynsrådet for så vidt angår anvendelsen af statstilskuddet.

Tilsynsrådet har fastsat følgende retningslinier for tilskudsudmålingen af statsmidlerne:

- Tilskud af statsmidler kan maksimalt udgøre 15 procent af projektudgifterne, dog indtil 75 procent for immaterielle investeringer, eventuelt mere efter Tilsynsrådets godkendelse.
- Tilskud til planlægning kan udgøre maksimalt 2/3 af omkostningerne, mens tilskud til etablering kan udgøre maksimalt 30 procent af de materielle omkostninger.
- Der er intet maksimum for tilskud til økonomisk sanering, men tilskud baseres på en grundig forretningsmæssig vurdering samt på, at ansøgeren selv bidrager til løsningen.
- Der er intet maksimum for tilskud til udviklingsstøtte. Støtten baseres på vurderingen af et af ansøgeren udarbejdet udviklingsprojekt, der kan forbedre ansøgerens økonomiske situation. Ansøgeren skal samtidig redegøre for mulighederne for, at den økonomiske bedring kan fortsætte efter støtteperiodens udløb.

Ud over støtte baseret på statstilskud har Dagspressens Finansieringsinstitut siden 1991 haft mulighed for at overføre penge fra den bundne egenkapital til en dispositionsfond, hvorfra der kan ydes støtte i form af investeringstilskud, jf. kapitel 5.

Tilskudsmulighederne fra dispositionsfoden (de såkaldte ”egne midler”) er fastsat i instuttets vedtægter. Om den støtte, der kan ydes fra dipositionsfonden, fremgår det af vedtægterne fra 1991, at de kan anvendes som tilskud til finansiering af:

- Investeringsstøtte til produktivitetsfremmende projekter, og
- projekter af betydning for den samlede danske presse.

I forbindelse med lovændringen i 1997 ændredes vedtægterne således, at der af egne midler også kunne ydes tilskud til:

- Udviklingsstøtte i tilknytning til statsmidler

I vedtægterne er det endvidere fastsat, at ”tilsynsrådet godkender rammerne for bistanden”.

7.2.2. Udbetalt støtte 1970-2003

Siden 1970 har Dagspressens Finansieringsinstitut samlet set udbetalt i alt 474 mio. kr. i tilskud til dagbladene. Heraf vedrører 262 mio. kr. tilskud udbetalt af statsmidlerne og 212 mio. kr. tilskud udbetalt fra dispositionsfonden (”egne midler”), jf. tabel 7.1.

Tabel 7.1. Udbetalt tilskud 1970-2003 (årets priser)

 

1970-79

1980-89

1990-99

2000-03

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Udbetalt af årlige statstilskud.

23

95

95

49

262

Udbetalt fra ”egne midler”....

0

0

129

83

212

I alt........................

23

95

224

132

474

Kilde: Egne beregninger på baggrund af årsregnskaber 1970-2003.

De samlede tilskudsudbetalinger har været jævnt stigende siden 1970. Især i perioden efter den seneste lovrevision i 1997 har der været en markant stigning i den samlede udbetalte støtte som følge af forholdsvist store udbetalinger fra dispositionsfonden (”egne midler”).

Mens der i 1996 blev udbetalt 14 mio. kr. i støtte, heraf knap 8 mio. kr. fra statsmidlerne, er der i perioden 1997-2002 hvert år udbetalt over 30 mio. kr. i støtte. I 1998 blev der endda udbetalt 45 mio. kr. i støtte, jf. figur 7.2.

Figur 7.2. Udbetalte tilskud 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-2003.

7.2.3. Fordeling af tilskud på støtteformål 1970-2003

Det samlede udbetalte tilskud siden 1970 på 474 mio. kr. er fordelt med 379 mio. kr. til investeringsstøtte, 17 mio. kr. til planlægning og etablering, 16 mio. kr. til sanering og 62 mio. kr. til udviklingsstøtte, jf. tabel 7.2.

Tabel 7.2. Udbetalt tilskud fordelt på støtteformål 1970-2003

 

1970-1983

1984-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Investeringsstøtte..........

39

201

139

379

Planlægning og etablering

0

9

8

17

Sanering.........................

0

14

2

16

Udvikling..........................

0

0

62

62

I alt.................................

39

224

211

474

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

I perioden 1970-2003 har investeringsstøtten udgjort 80 procent af den samlede udbetalte støtte, udviklingsstøtten har udgjort 13 procent, saneringsstøtte 3 procent og støtte til planlægning og etablering 4 procent af den samlede udbetalte støtte, jf. figur 7.3.

Figur 7.3. Fordeling af tilskud på støtteformål 1970-2003

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

I den seneste periode 1998-2003 er 29 procent af det samlede tilskud anvendt til udviklingsstøtte. I forhold til perioden 1984-1997 er tilskud til investeringsstøtte faldet fra 90 til 66 procent af det samlede tilskud, og tilskud til sanering er faldet fra 6 til 1 procent. Tilskud til planlægning og etablering udgør i begge perioder (1984-1997 og 1998-2003) 4 procent af den udbetalte støtte.

Fordelingen af tilskud af de samlede midler dækker over mindre relative forskydninger mellem tilskud fra henholdsvis det årlige statstilskud og dispositionsfonden (”egne midler”), jf. nedenfor.

Tilskud fra statslige midler fordelt på støtteformål
Det samlede udbetalte tilskud fra statslige midler siden 1970 på 262 mio. kr. er fordelt med 198 mio. kr. til investeringsstøtte, 17 mio. kr. til planlægning og etablering, 16 mio. kr. til sanering og 31 mio. kr. til udviklingsstøtte, jf. tabel 7.3.

Tabel 7.3. Udbetalte tilskud af statslige midler fordelt på støtteformål 1970-2003 (årets priser)

 

1970-1983

1984-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Investeringsstøtte........

39

130

29

198

Planlægning og etablering

0

8

9

17

Sanering.......................

0

14

2

16

Udvikling.......................

0

0

31

31

I alt..............................

39

152

71

262

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Siden 1970 har investeringsstøtten udgjort den største, men en vigende andel af de samlede udbetalte tilskud fra statsmidlerne, jf. figur 7.4.

Figur 7.4. Tilskud af statsmidler fordelt på støtteformål 1970-2003



Kilde: Årsregnskaber 1970-1982. Sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber 1983-2003.

Frem til 1983 gik alle de udbetalte statslige midler til investeringstilskud. Da det i 1984 blev muligt også at udbetalte tilskud til planlægning, etablering og sanering, udgjorde investeringsstøtten fortsat den væsentligste andel af den udbetalte støtte.

I perioden 1984-1997 udgjorde investeringsstøtten 85 procent af de udbetalte tilskud. 9 procent blev anvendt til saneringsstøtte, og 6 procent til planlægning- og etableringsstøtte, jf. figur 7.5.

Figur 7.5. Fordeling af statslige midler på støtteformål 1970-2003

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Efter 1997 er størstedelen af statsstøtten blevet anvendt til udviklingsstøtte. I perioden 1998-2003 er 43 procent af statsmidlerne blevet anvendt til udviklingsstøtte, 41 procent er anvendt til investering, 13 procent til planlægning- og etableringsstøtte og 3 procent til saneringsstøtte.

Tilskud fra dispositionsfonden fordelt på støtteformål
Alle tilskud fra dispositionsfonden (”egne midler”) blev frem til 1997 udbetalt som investeringsstøtte. Siden 1998 er der endvidere udbetalt tilskud til udviklingsstøtte, jf. figur 7.6.

Figur 7.6. Tilskud af ”egne midler” fordelt på formål 1990-2003



Kilde: Sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Tilskud til investeringsstøtte har i hele perioden udgjort den største andel af støtten udbetalt fra dispositionsfonden (”egne midler”). I perioden 1990-1997 udgjorde investeringsstøtten 100 procent, mens den i perioden 1998-2003 udgjorde 78 procent af den samlede udbetalte støtte fra dispositionsfonden (”egne midler”). De resterende 22 procent af støtten i perioden 1998-2003 er anvendt til udviklingsstøtte, jf figur 7.7.

Figur 7.7. Fordeling af ”egne midler” på støtte formål 1990-2003

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

7.2.4. Fordeling af tilskud på støttemodtagere 1984-2003

Bevillingerne fra Dagspressens Finansieringsinstitut er fordelt til et bredt udsnit af samtlige danske bladhuse.

Siden 1984 er der udbetalt 435 mio. kr. i støtte. Heraf er 66 mio. kr. udbetalt til de store bladhuse (Jyllands-Posten, Politiken og Det Berlingske Officin). 77 mio. kr. er udbetalt til regionalaviserne (Aarhus Stiftstidende, Aalborg Stiftstidende, Fyens Stiftstidende og JydskeVestkysten). 75 mio. kr. er udbetalt til nicheaviserne Kristeligt Dagblad og Information, 35 mio. kr er udbetalt til Ritzaus Bureau og 182 mio. kr. er udbetalt til 65 forskellige aviser og projekter, jf. tabel 7.4.

Tabel 7.4. Udbetalte tilskud fordelt på bladhuse 1984-2003

 

1984-1990

1991-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Store bladhuse...........

13

21

32

66

Regionalaviser............

19

20

38

77

Nicheaviser.................

6

7

62

75

Ritzau.........................

3

19

13

35

Øvrige aviser..............

54

62

66

182

I alt ............................

95

129

211

435

Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Boks 7.1. Opdeling af støttemodtagere i figur 7.8-7.10

I figur 7.8-7.10 er anvendt følgende opdeling af støttemodtagere:

”Store bladhuse” omfatter Det Berlingske Officin, Politiken og Jyllands-Posten.

 ”Regionalaviser” omfatter Aarhus Stiftstidende, Aalborg Stiftstidende, Fyens Stiftstidende, JydskeVestkysten og Jyske Avistryk.

”Nicheaviser” omfatter Kristeligt Dagblad og Information.

”Øvrige aviser” omfatter følgende 65 støttemodtagere – heraf 25, der har modtaget støtte til planlægning og etablering: Amtsavisen Randers, A-Pressen, Børsen, Bornholms Tidende, Dagbladet Arbejderen, Dagbladet Ringsted, Dagspressens Fond, Danske Dagblades Forening, De Bergske Blade, Der Nordschleswiger, Det Ny Notat, Fjerritslev Avis, Fredericia Dagblad, Frederikshavns Avis, Helsingør Dagblad, Herning Folkeblad, Holbæk Amts Venstreblad, Horsens Folkeblad, InfoMedia, Kalundborg Folkeblad, Kjerteminde Avis, Land og Folk, Lolland-Falsters Folketidende, Medieselskabet Nordvestsjælland, Midtjyllands Avis, Morsø Folkeblad, Nordvestjysk-mediecenter, Næstved Tidende, Pressens Uddannelsescenter, Roskilde Tidende, Sjællandske Dagblade, Sjællands Tidende, Skagens Avis, Skive Folkeblad, Svendborg Avis, Trykkompagniet, Vejle Amts Folkeblad, Vendsyssel Avisselskab, Vendsyssel Tidende og Venstre Pressens Bureau, Bladgruppen "PRESS", Børneavisen, Copenhagen Post, Dagbladet i Fredericia, Dagen Atlas Publishing, Dansk Tyrkisk Avisprojekt, DN Media, Euro-Posten, Føringurin, Kaj Dige Bach, Krepco Holding, Københavnen, Media Plus Holding ApS, Månedsbladet Ultimo, Medieselskabet af 1985, Projekt Klokken 12, Lokalbladet i Roskilde, Projekt Søndagsavisen, Socialistisk Presse, Socialistisk Weekend, Telematikkens Medier, The Indian Mirror, Ugeavisen den Røde Tråd, Ungdomsavisen Weekend NU, SATZ.

I begyndelsen af instituttets levetid afstod de store bladhuse Politiken og Det Berlingske Officin fra at søge støtte. Siden 1985 har de store bladhuse imidlertid også i betydeligt omfang modtaget støtte, jf. figur 7.8.

Figur 7.8. Fordeling af tilskud på bladhuse 1984-2003

Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.
Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1.

Nicheavisernes andel af den samlede udbetalte støtte er steget fra 6 procent i perioden 1984-1990 til 29 procent i 1998-2003. I samme periode er ”øvrige avisers” andel af støtten faldet 57 procent til 32 procent.

Der har ikke været de store forskydninger for de store bladhuse, der i hele perioden har modtaget omkring 15 procent af den udbetalte støtte, mens regionalavisernes andel har svinget mellem 16 og 20 procent.

Fordelingen af tilskud af de samlede midler dækker over store forskydninger mellem tilskud fra henholdsvis det årlige statstilskud og dispositionsfonden (”egne midler”), jf. nedenfor.

Tilskud fra statslige midler fordelt på bladhuse
Der er i perioden 1984-2003 udbetalt ca. 224 mio. kr. i støtte fra statsmidlerne. Heraf er 29 mio. kr. ydet til de store bladhuse, 31 mio. kr. til regionalaviserne og 44 mio. kr. til nicheaviserne, jf. tabel 7.5.

Tabel 7.5. Udbetalte tilskud fra statslige midler fordelt på bladhuse 1984-2003

 

1984-1990

1991-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Store bladhuse.............

13

9

7

29

Regionalaviser..............

19

10

2

31

Nicheaviser...................

6

7

31

44

Ritzau...........................

3

2

4

9

Øvrige aviser................

52

32

27

111

I alt .............................

93

60

71

224

Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

I perioden 1984-1990 gik 14 procent af den udbetalte støtte fra statsmidlerne til de store bladhuse. I samme periode modtog de to nicheaviser, Kristeligt Dagblad og Information, 7 procent af den udbetalte støtte af statsmidlerne. Regionalaviserne modtog 17 procent af støtten og de øvrige aviser modtog 52 procent.

I perioden 1991-1997 skete der ikke store forskydninger i forhold til perioden 1991-1997.

Introduktionen af udviklingsstøtte i 1998 var medvirkende til, at nicheavisernes andel af den udbetalte støtte fra statsmidlerne i perioden 1998-2003 steg til 45 procent. I samme periode faldt regionalavisernes andel markant fra 17 procent i 1991-97 til 2 procent i 1998-2003, mens de store bladhuses andel faldt mindre drastisk fra 16 procent til 9 procent. De ”øvrige avisers” andel faldt fra 53 procent til 39 procent, jf. figur 7.9.

Figur 7.9. Fordeling af statslige midler på bladhuse 1984-2003

Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

Tilskud fra dispositionsfonden fordelt på bladhuse

Der er i perioden 1984-2003 udbetalt 212 mio. kr. i støtte fra dispositionsfonden (”egne midler”). Heraf er 37 mio. kr. ydet til de store bladhuse, 46 mio. kr. til regionalaviserne, 31 mio. kr. til nicheaviserne og 27 mio. kr. til Ritzaus Bureau, jf. tabel 7.6.


Tabel 7.6 Udbetalte tilskud fra ”egne midler” fordelt på bladhuse 1984-2003

 

1984-1990

1991-1997

1998-2003

I alt

 

------ mio. kr. (årets priser) -----

Store bladhuse...........

0

11

26

37

Regionalaviser............

0

10

36

46

Nicheaviser.................

0

0

31

31

Ritzau.........................

0

18

9

27

Øvrige aviser..............

2

30

39

71

I alt ............................

2

69

141

212

Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af sags- og engagementsoversigter og interne specifikationer til årsregnskaber.

I modsætning til tilskud fra statslige midler er nicheavisernes relative fremgang i den modtagne støtte fra dispositionsfonden (”egne midler”) ikke sket på bekostning af regionalaviserne og de store bladhuse.

Fra perioden 1991-97 til perioden 1998-2003 voksede nicheavisernes andel af tilskud fra dispositionsfonden (”egne midler”) fra ingenting til 26 procent. I samme periode steg regionalavisernes andel markant fra 15 procent til 26 procent, mens de store bladhuses andel steg fra 16 til 18 procent. Samtidig faldt Ritzaus andel fra 25 procent til 7 procent, mens de øvrige avisers andel faldt markant fra 44 til 27 procent, jf. figur 7.10.

Figur 7.10. Fordeling af ”egne midler” på bladhuse 1984-2003

Anm.: For en beskrivelse af den anvendte opdeling af støttemodtagere henvises til boks 7.1.


En forholdsvis stor andel af tilskud fra dispositionsfonden (”egne midler”) er i hele perioden gået til Ritzaus Bureau, der i perioderne 1991-1997 og 1998-2003 modtog henholdsvis 25 procent og 7 procent af den udbetalte støtte. Den modtagne støtte er bl.a. anvendt til opbygning af et højhastighedsnet, som indgik som anbefaling fra Mediekommissionen i 1996. Alene i 1997 fik Ritzau tildelt ca 13 mio. kr. i tilskud hertil.

Investeringsstøtte
Det er især investeringsstøtten, som er fordelt til stort set alle dagblade. En oversigt over fordelingen af støtten på de enkelte dagblade i perioden 1983-2003 fremgår af tabel 7.9. Typiske eksempler på støttede projekter fremgår af boks 7.2.

De fem største modtagere af investeringsstøtte fra statslige midler i perioden 1983-2003 har været Politiken (12,4 mio. kr.), Jyllands-Posten (11,1 mio. kr.), Fyens Stiftstidende (9.4 mio. kr.), Ritzaus Bureau (8,4 mio. kr.) og Aalborg Stiftstidende (8,3 mio. kr.).

De fem største modtagere af investeringsstøtte fra dispositionsfonden (”egne midler”) har været Ritzaus Bureau (26,7 mio. kr.), Politiken (23,6 mio. kr.), Aalborg Stiftstidende (15,9 mio. kr.), Fyens Stiftstidende (15,6 mio. kr.), og Det Berlingske Officin (11,5 mio. kr.).

Boks 7.2. Investeringsstilskud i 2002

De Bergske Blade 650.000 kr. til delvis finansiering af EDB-investeringer for 4.475.000.

Morsø Folkeblad 130.000 kr. til delvis finansiering af driftsinvesteringer på 770.000.

Sjællandske Dagblade 1.450.000 kr. til delvis finansiering af investeringer på 12,1mio. kr.

JydskeVestekysten 795.000 kr. til delvis finansiering af investeringer i redaktionelt arkivsystem på 5,5 mio. kr.

Ritzau 1,8 mio. kr. til delvis finansiering af EDB-investeringer i Ritzaus Medieservice samt Ritzau Medienet på i alt 5,2 mio. kr.

Ritzau 1.955.000 kr. til delvis finansiering af IT-investeringer på 5.590.000.

Medieselskabet Nordvestsjælland 810.000 kr. til delvis finansiering af investeringer på 5,6 mio. kr.

Skive Folkeblad 205.000 kr. til delvis finansiering af driftsmiddelinvesteringer på 1,2 mio. kr.

Lolland-Falster Folketidende 355.000 kr. til delvis finansiering af driftsmiddelinvesteringer på 2,1 mio. kr.

InfoMedia Huset 1.090.000 kr. til delvis finansiering af IT-driftsmiddelinvesteringer på 7,8 mio. kr.

Dagbladet Arbejderen 146.000 kr. til delvis finansiering af driftsmiddelinvesteringer på 860.000 kr.

Nordjyske Medier 3 mio. kr. til delvis finansiering af ny Wifag rotationspresse for 150 mio. kr.

Politiken 3 mio. kr. til investeringer i udvidelse af trykkeri for 122 mio. kr.

Dagbladet Ringsted 1.080.000 kr. til delvis finansiering af IT-investeringer på 8,4 mio. kr. og telefonanlæg for 600.000 kr.

Det Berlingske Officin 3 mio. kr. til delvis finansiering af IT-investeringer på 36 mio. kr.

Kristeligt Dagblad 455.000 kr. til delvis finansiering af IT-investeringer på 2,1 mio. kr., udvikling af internet for 300.000 kr., indretning af lokaler for 935.000 samt driftsmiddelinvesteringer for 465.000.

Planlægning- og etableringsstøtte
Der er i perioden 1984-2003 givet tilskud til planlægning og etablering på i alt 17 mio. kr. til 25 forskellige støttemodtagere, jf. tabel 7.7.

Tabel 7.7. Projekter, der modtaget støtte til planlægning og etablering, og har ført til udgivelser 1984-2003

Bladgruppen PRESS, 1984-87 & 91, 97
Børneavisen, 1994
Copenhagen Post, 1998
Dagbladet DAGEN 2001-02
Dagbladet i Fredericia, 1990
Dansk Tyrkisk Avisprojekt, 2002-03
DN Media, 1989-90 & 1995
Euro-Posten, 1990-91
Føringurin, 1996-97
Kaj Dige Bach, 1984
Københavnen, 1997
Krepco Holding, 1987
Lokalbladet i Roskilde, 1986
Media Plus, 1988-89
Medieselskabet af 1986, 1986
Månedsbladet Ultimo, 1992
Projekt kl. 12, 1988-89 & 1995
Socialistisk Presse, 1996
Socialistisk Weekend, 1985-87
Søndagsavisen, 1984
Telematikkens Medier, 1992
The Indian Minor, 1995
Ugeavisen den Røde Tråd, 1991 & 93
Ungdomsmagasinet SATZ, 1988-89
Weekend NU, 2001
 

Mange projekter har modtaget støtte til forundersøgelser, der har vist, at projektet ikke var bæredygtigt, hvorfor de er opgivet i etableringsfasen. Andre projekter har udmøntet sig i udgivelser af dagblade eller dagbladslignende publikationer, men de fleste har måtte lukke efter kortere eller længere udgivelse.

16 projekter har ført til udgivelser. Heraf udkommer 4 aviser fortsat, nemlig Børneavisen, Copenhagen Post, den dansk tyrkiske avis ”Haber” og Månedsbladet Ultimo – dit nye ældreblad, jf. tabel 7.8.

Ud af de 12 projekter, som har ført til udgivelser – men ikke udkommer længere – udkom syv projekter i en længere periode (over ét år), nemlig PRESS, Euro-Posten, Føringurin, Socialistisk Weekend, Socialisten, The Indian Mirror og Den Røde Tråd, mens fem projekter udkom i en kortere periode, nemlig Dagen, Den Grimme Ælling, Louis, ungdomsmargasinet SATZ of Wekend NU.

Tabel 7.8. Støttede projekter, der har ført til udgivelser

Udkommer fortsat
Børneavisen, 1/10
1994-Copenhagen Post, 1998-
Dansk-Tyrkisk Avisprojekt – Politiken's ”Haber”, 21/11 2002-
Månedsbladet Ultimo – 'dit nye ældreblad' 1/12 1992-

Er lukket
Press, udkom fra 1985 til dec 2000 med afbrydelser fra efteråret 1997 til marts 1999.
Dagen, udkom 22/10 2002 til 6/12 2002 med 6 numre pr. uge.
Euro-Posten, udkom under denne titel med 5 numre fra 3/4 1991. En fortsættelse af Erhvervsposten (3 udgaver for hhv. Fyn, Jylland og Sjælland) fra 1991. Blev fortsat til 1998 som 'EP Erhvervsposten'. I alt 506 numre fra 1.1.1991 til marts 1998.
Føringurin, udkom 1996-1998 med i alt 37 numre.
Kaj Dige Bach – ”Den Grimme Ælling” udkom med 8 numre marts/april 1995.
Medieselskabet af 1986 - udgav 'Louis. Avismagasinet: nyheder, politik, kultur, debat m/k' (1 enkelt nummer af 1. maj 1988).
Socialistisk Weekend, udkom ugentlig 1.5.1985-15.6.1990.Socialistisk Presse – udgav Socialisten 1.5.1996-6.4.2001 (fortsættelse af Den Røde Tråd).
The Indian Mirror, udkom månedligt juni 1995-1997.
Ungdomsmagasinet SATZ, udkom 1986-oktober 1987 og igen i nov/dec 1989.
Ugeavisen den Røde Tråd, udkom 11.-17.10.1991-29.3.1996, udgivet for Enhedslisten. Bladet opstod som sammenlægning af 'Klassekampen', 'Solidaritet' og 'Arbejderavisen'. Bladet blev fortsat som ”Socialisten”.
Weekend NU, udkom ugentlig 31/8 2001-16/11 2001.

Anm.: Dagspressens Finansieringsinstitut ligger ikke inde med oplysninger om, hvorledes det går med de støttede projekter. Nærværende opgørelse er udarbejdet af presseforsker Jette Drachmann Søllinge på baggrund af distriktsbladsundersøgelser, egne noter, biblioteksundersøgelser og diverse databaser mv.

Det største enkeltprojekt var støtten til Dagbladet Dagen i 2002 på 7,1 mio. kr. og kautioner for 4 mio. kr. Dagen udkom i 40 dage i oktober-november 2002.

Dagbladet Arbejderen er det eneste levedygtige nye betalte dagblad, der er startet siden 1945. Arbejderen blev etableret i 1982 som ugeblad og overgik til dagblad i 1988 uden støtte fra Dagspressens Finansieringsinstitut. Bladet holder sig på markedet ved bl.a. en stor indsats af ulønnet personale. Bladet har modtaget 400.000 kr. i saneringsstøtte i 1999, og 350.000 kr. i 2002.

Saneringsstøtte
Der er i perioden 1984-2003 givet saneringsstøtte på i alt ca. 16 mio. kr. til 10 forskellige dagblade, jf. tabel 7.9.

Tabel 7.9. Støttede projekter og støtteperiode 1984-2003

Udkommer fortsat
Børneavisen, 2001
Copenhagen Post, 1999
Dagbladet Arbejderen, 1999/2002
Det ny notat, 1999/2002
Information, 1988-1991
Kristeligt Dagblad, 1991-92 & 1995
Fusioneret
Sjællands Tidende, 1986-87 (fusioneret med Næstved Tidende i 1990)

Udkommer ikke længere
Land og Folk, 1990, udkom sidste gang dec 90
Press, 2000, udkom sidste gang dec 2000
Socialisten, 1998, udkom sidste gang 6/4 2001

Af de 10 støttede projekter er der syv blade, der fortsat udkommer, nemlig Børneavisen, Copenhagen Post, Dagbladet Arbejderen, Det ny Notat, Information, Kristeligt Dagblad og Sjællands Tidende. Tre modtagere af saneringsstøtte er lukket, nemlig Land og Folk, PRESS og Socialisten. PRESS og Land og Folk er lukket i umiddelbar forlængelse af støtten, mens Socialisten er lukket tre år efter støtten.

Blandt de 10 modtagere er der tre, som også har modtaget støtte til planlægning og etablering, nemlig Børneavisen, Copenhagen Post og PRESS, og tre har efterfølgende modtaget udviklingsstøtte, nemlig Kristeligt Dagblad, Information og Dagbladet Arbejderen.

Udviklingsstøtte
Der er i perioden 1998-2004 ydet i alt 68,5 mio. kr. i udviklingsstøtte til Information og Kristeligt Dagblad. Første gang i 1998 for perioden 1998-2001, og derefter påny i 2002 for perioden 2002-2004.

Der er i perioden 1998-2002 ydet 5 mio. kr. årligt til Kristeligt Dagblad og 5,5 mio. kr. årligt til Information. For 2003 og 2004 er der til begge blade bevilget 4,5 mio. kr. og 3,5 mio. kr. Endvidere er Dagbladet Arbejderen i 2003 bevilget udviklingsstøtte på 125.000 kr. årligt i 2003-2004.

Kristeligt Dagblads og Informations økonomiske udvikling og egne erfaringer med støtten er nærmere beskrevet i boks 7.3 og 7.4.

Boks 7.3. Kristeligt Dagblads erfaringer med udviklingsstøtte

Kristeligt Dagblad har fået bevilget udviklingsstøtte to gange. Første gang blev der i perioden 1998-2002 ydet 5 mio. kr. årligt. Anden gang i 2000 blev der bevilget 4,5 mio. kr. i 2003 og 3,5 mio. kr. i 2004.

Kristeligt Dagblads oplag er siden 1998 steget med 30 procent. I samme periode er oplag for betalte hverdagsaviser faldet med 15 procent. Især i den anden periode med udviklingsstøtte har Kristeligt Dagblad oplevet en markant stigning i oplaget. Oplagstallet er steget fra ca. 17.000 i 2000 til ca. 21.500 i 2003. Kristeligt Dagblads læsertal har i 2003 ligget på ca. 100.000.

Udviklingen har betydeligt oversteget de mål, Kristeligt Dagblad satte sig i forbindelse med de to ansøgninger om udviklingsstøtte. I forbindelse med ansøgningen i 2000 var der angivet en målsætning om et oplag på lidt over 18.000 i 2003.

Oplagsudvikling 1998-2003 Resultat før skat 1997-2003
Også det samlede økonomiske resultat har udviklet sig positivt og bedre end forventet. Kristeligt Dagblads resultat før skat i 2003 var inklusiv udviklingsstøtten ca. 5,1 mio. kr. I forbindelse med ansøgningen i 2000 angav man en målsætning om lidt over 3 mio. kr. i resultat før skat for 2003.

Den økonomiske fremgang skyldes først og fremmest væksten i oplaget, som også har kunnet omsættes til øget indtjening. Dertil kommer en vækst i anonncesalget. I 2003 var indtægterne ca. 8,5 mio. kr. I forbindelse med ansøgningen i 2000 havde man angivet en målsætning om annonceindtægter på lidt under 7 mio. kr. i 2003.

Ud over en række hensigtsmæssige forretningsmæssige og redaktionelle justeringer tilskriver Kristeligt Dagblad i vidt omfang den betydelige fremgang en generel samfundsmæssig udvikling, som har medført en større interesse og et øget marked for dagblade, som særligt beskæftiger sig med spørgsmål som tro, etik og eksistens.

Primær drift 1998-2002 Antal medarbejdere 1998-2002

 Kilde: Kristeligt Dagblad.

Boks 7.4. Dagbladet Informations erfaringer med udviklingsstøtte

Information har fået bevilget udviklingsstøtte to gange. Første gang blev der i perioden 1998-2002 ydet 5,5 mio. kr. årligt. Anden gang i 2000 blev der bevilget 4,5 mio. kr. i 2003 og 3,5 mio. kr. i 2004.I perioden med udviklingsstøtte er Informations oplag faldet med knap 4 procent fra ca. 22.400 i 1998 til 21.300 i 2003. I samme periode er det samlede oplag for betalte hverdagsaviser faldet med 15 procent.Dagbladets regnskaber viste for regnskabsåret 2002-03 et underskud på den primære drift på ca. 500.000 inklusiv støtte, hvilket gav et samlet overskud for koncernen på ca. 1 mio. kr. På tidspunktet for bevilling af udviklingsstøtte havde det seneste årsregnskab udvist et underskud på den primære drift på lidt over 2,5 mio. kr., og et samlet underskud for koncernen på lidt over 2 mio. kr.
Oplagsudvikling 1998-2003 Resultat før skat 1998-2003
I forbindelse med ansøgningen om udviklingsstøtte i 2000 angav Information en målsætning om et lille overskud på den primære drift i 2003 og et samlet resultat for koncernen på ca. 1,3 mio. kr.

Om baggrunden for den manglende målopfyldelse på den primære drift anfører Information foruden den generelle udvikling på markedet blandt andet, at man har fokuseret for snævert på unge, og at man ikke har haft den fornødne strukturelle fleksibilitet i virksomheden.

Om erfaringerne med udviklingsstøtten anfører Information blandt andet, at man ville have haft gavn af at opsætte flere delmål og flere definerede succeskriterier, samt at en projektstyring med tættere kontakter mellem Information som støttemodtager og Dagspressens Finansieringsinstitut ville have fremmet den løbende fokus på projektets udvikling og tilpasning.

Endvidere ville obligatorisk konsulentbistand i forbindelse med tildeling af udviklingsstøtte efter Informations opfattelse kunne medføre en bedre udnyttelse af de tildelte støttemidler.

Primær drift 1999-2003 Antal medarbejdere 1999-2003

Kilde: Information.

7.3. Ramme for vurdering af støtten

Det overordnede formål med Dagspressens Finansieringsinstitut er at bidrage til at sikre et større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til, fordi det anerkendes, at aviserne har en særlig betydning for samfundet.

I det følgende søges givet en overordnet vurdering af, i hvilket omfang støtten har bidraget til formålet ”et større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til”.

Sådanne vurderinger indeholder en betydelig grad af usikkerhed, fordi det i sagens natur er uvist, hvad der ville være sket i fraværet af støtten, dvs. ” hvad markedsvilkårene i sig selv ville føre til”. Statslige indgreb i en sektor, som i øvrigt i al væsentlighed fungerer på markedsøkonomiske præmisser, fremmer, hindrer eller udskyder således de tilpasningsmekanismer, som løbende finder sted på baggrund af ændringer i efterspørgsels- og udbudsforholdene på det pågældende marked.

Det gælder for det første direkte i forhold til det enkelte dagblad, der modtager støtte til et givet projekt:
 

  • Ville alternativet til støtte til en konkret nyetablering have været, at det pågældende projekt var igangsat under alle omstændigheder, eller at et andet projekt, der ikke var støttet, ville være igangsat ?
  • Ville alternativet til støtte til et økonomisk trængt blad have været bladets lukning, omstilling til anden form, omkostningstilpasning og/eller overtagelse af en anden ejer ?
  • Og i tilfældet med overtagelse ved en anden ejer, ville det i den forbindelse være fusioneret ind i en anden aktivitet eller være fortsat i den hidtidige form, eventuelt med en eller flere af de ovenfor nævnte tilpasninger ?

For det andet gælder det mere indirekte, hvor en støtte har haft den konsekvens, at et blad har undgået en lukning eller har kunnet opretholde oplaget på et højere niveau, end det ellers ville have været tilfældet:

  • Ville alternativet have været, at den hidtidige efterspørgsel var blevet imødekommet af eksisterende dagblade med det hidtidige udbud, et nyt udbud eller måske et helt nyt blad eller anden aktivitet ?

I forhold til formålet med støtten via Dagspressens Finansieringsinstitut skal det således understreges, at fraværet af kendskabet til udviklingen i det tilfælde, hvor støtten ikke var blevet ydet, umuliggør håndfaste konklusioner i forhold til den virkning, den faktisk ydede støtte har haft.

I forhold til disse mere overordnede markedsmæssige betragtninger er det dog samtidig vurderingen, at den samlede støtte har haft et så relativt begrænset omfang, at den som udgangspunkt næppe har afstedkommet så væsentlige markedsmæssige forandringer eller mangel på markedsmæssige tilpasninger, at støtten til enkeltblade har hæmmet konkurrencen på det samlede dagbladsmarked.

Med andre ord må udgangspunktet være, at de generelle konkurrencemæssige ulemper, som man ved vurderingen af støtte til en konkret sektor også nødvendigvis må have for øje, i dette tilfælde er relativt begrænsede. Derfor fokuseres der i det følgende primært på de potentielt positive effekter i forhold til støttens formål, som den faktiske ydede støtte må have haft.

7.3.1. Hvilke formål skal der vurderes i forhold til?

Hvis det mere konkret lægges til grund, at ”et større og mere varieret udbud” kan dække tre overordnede hensyn i forhold til dagblade –
1.  det samlede oplag,
2.  det samlede antal titler og
3.  forskellighed mellem de enkelte titler

– kan der inden for rammerne af ovenstående helt overordnede betragtninger gøres nedstående generelle bemærkninger i forhold til de enkelte delformål.

Det bemærkes, at arbejdsgruppen generelt er afstået fra i forhold til støtte til de enkelte blade at vurdere, ”hvad markedet i sig selv ville føre til”.

Det samlede oplag
Målt i forhold til den samlede omsætning i dagbladssektoren har støtten haft et så begrænset omfang, at den ikke har kunnet påvirke prisen eller kvaliteten af produktet i sektoren i et omfang, så det har haft en nævneværdig indflydelse på den samlede efterspørgsel.

Støttens bidrag til det samlede oplag skal således potentielt findes i den situation, hvor støtten måtte have bidraget til at hindre fx en lukning af et konkret dagblad, og hvor efterspørgslen i fravær af dette konkrete dagblad ville have været mindre.

En forudsætning for tilstedeværelsen af en sådan effekt kan være, at efterspørgslen i forhold til det konkrete dagblad har været specifikt rettet mod dette blads indhold og form snarere end mod et generelt oplysningsbehov, som ellers må formodes at kunne være dækket af andre dagblade.

Dette er med andre ord formentlig primært en effekt, der kan finde sted i forhold til mere nicheprægede dagblade, fx hvor disse har suppleret andre, herunder større landsdækkende blade, nicheprægede magasiner, som har været efterspurgt i forhold til den konkrete form, og eventuelt geografisk afgrænsede dagblade, hvor der ikke er udbudt et alternativ.

Det samlede antal titler
Forudsætningen for, at støtten har bidraget positivt til antallet af dagblade, er formentlig svagere end de ovenfor nævnte forudsætninger vedrørende det samlede oplag, jf. at det her var forudsætningen, at den efterspørgsel, det støttede projekt genererede/opretholdt, ikke blot ville være et substitut i forhold til en efterspørgsel efter et andet produkt.

Med andre ord kan støtten have bidraget positivt til antallet af titler uden at have øget det samlede oplag. Denne konstatering fører direkte over i det tredje hensyn, nemlig mangfoldigheden, idet antallet af titler især forekommer interessant som formål, hvis dette samtidig indebærer større mangfoldighed eller forskellighed mellem de enkelte titler.

Mere generelt kan anføres, at et stort antal titler, der ikke dækker over en (tilsvarende) større forskellighed, kan indebære forringet økonomisk bæredygtighed i branchen som sådan. Et forhold, der kan virke som en barriere for udvikling og mangfoldighed.

Forskellighed mellem de enkelte titler (mangfoldighed)
Støttens potentielle effekt i forhold til forskellighed i udbuddet på dagbladsmarkedet synes primært at skulle måles på to parametre:

For det første i det omfang støtten har bidraget til flere titler, end der ville have været alternativt, og hvis disse titler bidrager til forskellighed på dagbladsmarkedet, dvs. at de i form og indhold rent faktisk repræsenterer en forskel og bidrager til mangfoldighed, jf. ovenfor.

For det andet i det omfang støtten har gjort det muligt for et konkret dagblad at opretholde en eksisterende forskellighed eller udvikle en sådan, hvor denne ikke var til stede i udgangssituationen.

7.4. Vurdering af de enkelte støtteformer

I det følgende gennemgås erfaringerne med de enkelte støtteformer med henblik på en vurdering af den varige virkning heraf.

7.4.1. Investeringsstøtte

Stort set alle dagblade har modtaget investeringsstøtte. Støtten var oprindeligt tiltænkt vanskeligt stillede blade, men har siden 1985 også i vid udstrækning været ydet de store landsdækkende dagblade.

Især fordi støtten maximalt har kunnet udgøre 15 procent af en konkret investering er det vurderingen, at støtten næppe har været udslagsgivende for den enkelte investeringsbeslutning, ud over eventuelt at have muliggjort denne på et tidligere tidspunkt end ellers muligt.

Set mere overordnet for sektoren er det vurderingen, at støtten har medvirket til at fremme opmærksomheden på behovet for teknologisk fornyelse og formentlig også har fremskyndet denne, men at støtten næppe i sig selv har været udslagsgivende for det teknologiske niveau, sektoren befinder sig på i dag.

Omvendt er det dermed heller ikke vurderingen, at ordningen har fremmet investeringer, som ikke i sig selv har været levedygtige, eller udskudt en markedsmæssig tilpasning, som alternativt havde fundet sted.

I forlængelse af disse betragtninger er det den samlede vurdering, at investeringsstøtten næppe har haft nogen større varig effekt set i forhold til kriterierne om det samlede oplag, antallet af titler og forskelligheden imellem disse.

Det er samtidig vurderingen, at investeringsstøtten i sin nuværende form og det hidtil kendte omfang næppe heller fremover vil have potentiale for at bidrage nævneværdigt til henholdsvis antal titler eller forskelligheden imellem disse.

7.4.2. Planlægnings- og etableringsstøtte

Som det fremgår af beskrivelsen ovenfor har planlægnings- og etableringsstøtten kun i meget begrænset omfang, herunder set i relation til antallet af støttede projekter, varigt bidraget til kriteriet om antallet af titler. Således må det konstateres, at:

  1. Ud af 25 støttede projekter har 16 projekter ført til udgivelser. Heraf udkommer 4 aviser fortsat, mens 12 er lukket.
     
  2. To af de tre aviser, der fortsat udkommer, har efterfølgende modtaget saneringsstøtte.
     
  3. Af de 12 lukkede aviser udkom syv aviser i en længere periode (over ét år), mens 5 projekter udkom i en kortere periode.

Erfaringerne tyder på, at planlægnings- og etableringsstøtten i sin nuværende form og omfang har vanskeligt ved at yde et afgørende bidrag til antallet af titler eller forskelligheden mellem disse, i det omfang, der er tale om projekter der så at sige starter fra bunden af.

Spørgsmålet er imidlertid, om succesraten ville være højere, hvis nye dagblade eller andre former for aviser ville kunne blive etableret som en form for knopskydning fra fx fagblade eller elektroniske medier, og om støtten ved at understøtte en sådan knopskydning kunne bidrage til de generelle formål nævnt ovenfor.

Erfaringerne tyder dog også på, at der i støttetildelingen under alle omstændigheder skal tillægges en betydelig risikovillighed, idet succesraten – målt i forhold til antal levedygtige projekter – ikke har været stor.

7.4.3. Saneringsstøtte

Hvis det lægges til grund, at saneringsstøtte alene er ydet til dagblade i en akut økonomisk krise, og at de pågældende blade ikke har haft alternative finansieringskilder/-muligheder (bortset fra eventuel overtagelse ved anden ejer), må det konstateres (jf. ovenfor), at:

  1. Tre af de 10 modtagere er lukket til trods for saneringsstøtten, to er lukket i umiddelbar forlængelse af støtten, og ét er lukket tre år efter støtten.
     
  2. Syv modtagere udkommer fortsat (idet de to efterfølgende har modtaget relativt omfattende udviklingsstøtte over en længere periode, og ét er tildelt udviklingsstøtte i 2003-2004).
     
  3. For disse syvs vedkommende har støtten i et eller andet omfang bidraget til at undgå lukning, større rekonstruktion, overtagelse eller lignende.

Hvis alternativet havde været lukning, har saneringsstøtten samlet set i disse tilfælde bidraget til at opretholde antallet af titler samt indholdsmæssig-, formsmæssig-, – og for enkeltes vedkommende – geografisk mangfoldighed.

Hertil kommer, at for nogle af disse blade ville en lukning formentlig have bidraget til et fald i det samlede dagbladsoplag, idet efterspørgslen efter de pågældende blade næppe fuldt ud ville være blevet erstattet af efterspørgsel efter andre blade, jf. efterspørgslens nicheprægede karakter.

Hvis alternativet havde været overtagelse ved en anden ejer ville resultatet i forhold til de opstillede kriterier afhænge af, hvad den nye ejer i givet fald ville have gjort.

Hertil kommer som nævnt, at flere modtagere siden har modtaget andre former for støtte fra Dagspressens Finansieringsinstitut. Også her må det konstateres, at støtte forudsætter en betydelig risikovillighed.

7.4.4. Udviklingsstøtte

I forhold til vurderingen af effekten af støtten fra Dagspressens Finansieringsinstitut er det formentlig udviklingsstøtten, der frembyder størst usikkerhed. Det gælder især i forhold til, hvad udviklingen i fravær af støtten havde været.

Mens de andre støtteordninger i kraft af deres beløb mv. næppe i længere tid har kunnet opretholde en forretning uden markedsmæssig dækning, gælder dette ikke for udviklingsstøtten. Det skyldes, at der også i længere tid kan ydes støtte til dækning af løbende driftsudgifter/underskud.

Dermed er det i forhold til vurderingen af denne støttes effekt i forhold til de opstillede kriterier i højere grad nødvendigt også at vurdere, om et sådant markedsmæssigt grundlag er tilvejebragt.

Både Information og Kristeligt Dagblad er nicheprægede dagblade, der markedsfører sig som holdningsmæssigt eksklusive og dermed formentlig også til en begrænset målgruppe. Begge har lagt vægt på fortsat selvstændighed.

Umiddelbart kan det konstateres, at Kristeligt Dagblad i støtteperioden har været inde i en meget positiv udvikling oplagsmæssigt og med betydelig nyskabelse af form og indhold[1]. Samtidig er der opnået et resultat i balance eksklusiv støtte og dermed også sket en konsolidering på et højere omsætnings- og oplagsniveau.

Dagbladet Information har i modsætning til tidligere perioder klaret sig bedre end markedet, men har fortsat et vigende oplag. Den form- og indholdsmæssige udvikling har ikke været så fremtrædende, og selv efter en længere periode med støtte er det ikke lykkes at skabe overskud på den primære drift. Tværtimod er der fortsat et betydeligt underskud eksklusiv udviklingsstøtte.

Dermed må det også vurderes, at det ene projekt har et markedsmæssigt bæredygtigt forretningsgrundlag, mens det ikke i denne sammenhæng er lykkes at tilvejebringe et sådant for det andet.

For så vidt angår Kristeligt Dagblad er det således vurderingen, at støtten på samlet ca. 30 mio. kr. i perioden 1998-2004 har bidraget til at opretholde alle de opsatte mål for støtten (oplag, titler og forskellighed), og at der i dag er opstået et bæredygtigt forretningsmæssigt grundlag.

Det er samtidig arbejdsgruppens vurdering, at støtten ydet i den første periode har været afgørende herfor, og at støtten i anden periode har været væsentlig i forhold til den konsolidering, som præger bladets økonomi ved udløb af støtteperioden.

For såvidt angår Information, der har modtaget 32 mio. kr. i støtte i perioden 1998-2004, er det ligeledes vurderingen, at støtten har bidraget til de tre nævnte formål i støtteperioden, men at det – i og med, at det ikke er opnået et bæredygtigt forretningsmæssigt grundlag – ikke lever op til formålet med støtten.

Således er det ikke lykkedes Information at rette op på den strukturelle ubalance mellem udgifter og indtægter, som har præget avisens økonomi gennem en årrække. Støtten til Information kan derimod have medvirket til, at nødvendige omstillinger er blevet udskudt, idet driftsomkostningerne i lange perioder har oversteget nettoomsætningen jf. boks 7.3.

Som nævnt ovenfor har det været et mål for begge dagblade at forblive selvstændige forretninger, hvilket støtten således har medvirket til. Det skal i den forbindelse understreges, at lovgivningen for Dagspressens Finansieringsinstitut, herunder udviklingsstøtte, ikke har dette som et explicit formål. Det vil sige at selvstændighed i forhold til formålet med Dagspressens Finansieringsinstitut alene er en relevant parameter i det omfang, selvstændigheden er en forudsætning for opnåelse af de fastsatte mål, herunder mangfoldighed.

Arbejdsgruppen har ikke grundlag for at vurdere om den fortsatte selvstændighed har været afgørende i forhold til, i hvilket omfang den ydede udviklingsstøtte, har bidraget til målene for støtten som diskuteret ovenfor. Det er med andre ord ikke muligt at vurdere, om en overtagelse ved en anden ejer eller anden form for ansvarlig kapitaltilførsel – som alternativ eller supplement til støtten – ville have betydet mere mangfoldighed mv., end det faktisk har været tilfældet.

Men det skal understreges, at udviklingsstøtte i lovgivningen er forudsat ydet på en midlertidig basis med henblik på opnåelse af forretningsmæssig bæredygtighed. Dette kombineret med, at loven ikke indeholder et mål om selvstændighed, gør det samtidig klart, at udviklingsstøtte ikke langsigtet kan udgøre et alternativ til nødvendige omstillinger, herunder eventuelt overtagelse ved anden ejer.


[1] Ved vurdering af udviklingsstøtten er der set bort fra støtten til Dagbladet Arbejderen, hvor det endnu er for tidligt at sige noget om erfaringerne.

Kapitel 8 Overvejelser om ny model

8.1. Indledning

Ved at formidle nyheder, meninger, viden og beslutninger spiller pressen en afgørende rolle for opretholdelsen og udviklingen af demokratiet. Samtidig udfylder pressen en særligt vigtig funktion som kritisk iagttager af magtudøvelsen i samfundet.

En mangestemmet og alsidig presse yder den bedste garanti for, at pressen vil være i stand til at varetage disse funktioner.

Inden for pressen har dagbladene en særlig betydning for den demokratiske debat. Dagbladene har således en særlig evne til i overskuelig form at give megen og dybdegående information, og samtidig kunne nuancere og formidle debatten mellem mange aktører, ikke mindst politikerne og vælgerbefolkningen i bred forstand.

Denne rolle for dagbladene er også fremhævet i regeringsgrundlaget Vækst Velfærd og Fornyelse II, hvor det bl.a. anføres:

  ”Dagbladene har en særlig betydning for den demokratiske debat. Forudsætningen er en flerhed af dagblade, som kan udvikles i takt med de teknologiske muligheder. Regeringen vil for at fremme flerheden samt udbredelsen af dagblade […]videreføre tilskud til dagbladsprojekter.[…]”  

Ordningen med Dagspressens Finansieringsinstitut blev i 1970 etableret med det formål at bidrage til et ”større og mere varieret udbud af aviser, end markedsvilkårene i sig selv ville føre til”. Instituttet kunne fra starten yde støtte i form af kautioner og tilskud til investeringer i ny teknologi. I 1984 og 1997 blev ordningen udvidet med henholdsvis støtte til sanering og etablering samt udviklingsstøtte.

Det er svært at konkludere entydigt om ordningens samlede effekt, ikke mindst fordi det som hovedregel ikke er muligt at vurdere, hvad ”markedet i sig selv ville føre til”. Det er imidlertid den helt overordnede vurdering, at hovedparten af støtten næppe har haft nogen større varig effekt for mangfoldighed og flerhed for sektoren under et, jf. kapitel 7.

Det gælder i særlig grad for investeringsstøtten, der er kommet stort set alle dagblade til gode og næppe har været udslagsgivende for den enkelte investeringsbeslutning, ud over eventuelt at have muliggjort denne på et tidligere tidspunkt end ellers muligt.

Erfaringerne med planlægnings- og etableringsstøtte er mere blandede. Set i forhold til antal støttede projekter har støtten kun i begrænset omfang varigt bidraget til flere dagbladstitler.

Succesraten for saneringsstøtten er umiddelbart højere, men flertallet af modtagere har igen senere oplevet alvorlige økonomiske problemer, og flere modtagere af saneringsstøtte har siden modtaget anden form for støtte fra Dagspressens Finaniseringsinstitut.

Udviklingsstøtte har især været ydet til Information (32 mio. kr.) og Kristeligt Dagblad (30 mio. kr.) i perioden 1998 til 2004. Støtten har medvirket til, at Kristeligt Dagblad i dag er økonomisk bæredygtigt, mens dette mål ikke er nået for Information. Støtten til Information kan derimod have medvirket til, at nødvendige omstillinger er blevet udskudt.

Ordningen bygger på en blanding af offentlige og private midler, hvilket blandt andet har skabt uklarhed om, hvornår sagsbehandlingen reguleres af henholdsvis privatretlige eller forvaltningsretlige regler. Det gør ordningen vanskelig at administrere og kan betyde, at ansøgerne ikke i alle tilfælde ydes den beskyttelse, man normalt må kunne forvente i sager om tildeling af støtte af statsmidler, jf. kapitel 6.

Hertil kommer, at tilsynsrådets mulighed for i visse sager at behandle ansøgninger som første instans betyder, at der træffes afgørelser i sager, som ikke først har været behandlet af det institut, som efter loven må anses at have den primære sagkundskab på området. Endvidere kan tilsynsrådet træffe afgørelser, der påfører instituttet udgifter, som vil skulle udredes af penge hidrørende fra instituttets medlemmer, jf. kapitel 5.

Arbejdsgruppen vurderer på den baggrund, at det vil være vanskeligt at indrette en ordning baseret på blandingsøkonomi på en måde, som både tilfredsstiller instituttets interesse i selv at kunne disponere over egne midler og det offentliges interesse i at sikre ligebehandling og nødvendig kontrol ved anvendelsen af statslige midler.

Endelig bemærkes, at den nuværende ordning er bygget op omkring en kautions- og sikkerhedsfunktion, som der ikke længere synes at være behov for.

På baggrund af ovenstående er det arbejdsgruppens vurdering, at den nuværende ordning for Dagspressens Finansieringsinstitut ikke længere er tidssvarende og ikke i tilstrækkelig omfang tilgodeser de oprindelige mediepolitiske og offentlige hensyn, der lå bag ordningen.

Det er dog samtidig vurderingen, at der fortsat bør være en risikovillig støtteordning, som – med udgangspunkt i en vurdering af forretningsmæssig bæredygtighed – søger at tilgodese de mediepolitiske hensyn om flerhed og mangfoldighed, dels i forhold til nye avisprojekter, dels i forhold til eksisterende aviser, der er kommet i økonomiske vanskeligheder. Denne vurdering bygger bl.a. på

  • de erfaringer, der er for, at lukningen af en eksisterende avis ikke følges af etableringen af en ny, jf. kapitel 2.
     
  • formodningen om, at lukningen af en avis reducerer den samlede efterspørgsel efter aviser, idet den faktiske reduktion vil afhænge af, i hvilket omfang efterspørgslen efter den lukkede avis kan substitueres af andre avisers udbud. Dette kan bl.a. afhænge af, om der er tale om mere nicheprægede aviser i fx indholdsmæssig eller geografisk forstand, jf. kapitel 7.
     
  • formodningen om, at etablering af en ny avis vil kunne udvide eller opretholde den samlede efterspørgsel efter aviser og dermed bidrage til mangfoldighed. Det forudsætter en grundig planlægning og markedsundersøgelse at udvikle en bæredygtig forretningsmodel, jf. kapitel 7.

Det anbefales derfor, at der etableres en ny ordning til erstatning for, den eksisterende, jf. det følgende.

8.2. Skitse til en ny statslig ordning

Nedenfor skitseres, hvordan ordningen efter arbejdsgruppens opfattelse kan indrettes i relation til følgende elementer:

1.  Formål med ordningen
2.  Støtteberettigede publikationer
3.  Støtteformål
4.  Økonomi
5.  Ledelse

Afslutningsvis skitseres kort arbejdsgruppens overvejelser om den faktiske gennemførelse af en ændring af ordningen, og hvordan en nyordning vil forholde sig til den eksisterende ordning.

8.2.1. Formål med støttevirksomhed

Ordningen foreslås fortsat at have til overordnet formål at bidrage til et større og mere varieret udbud af aviser, end markedet i sig selv ville føre til. Dette mål kan søges tilgodeset ved at medfinansiere avisprojekter, hvorom ansøger kan sandsynliggøre

- at projektet har potentiale til på et forretningsmæssigt grundlag at opretholde eller bidrage til et varieret udbud af aviser, der opretholder og øger mangfoldigheden i medierne.
- at der kan tilvejebringes en betydelig andel af finansieringen fra andre relevante kilder.
- at den medfinansiering, der søges om, ikke kan tilvejebringes gennem andre relevante finansieringskilder på almindelige markedsmæssige vilkår.

Med henblik på at fremme formålet forudsættes der således i støttetildelingen anlagt en større risikovillighed, end en snæver forretningsmæssig tilgang i sig selv tilsiger.

8.2.2. Støtteberettigede publikationer

Støtten kan ydes til aviser, også benævnt dagblade og dagbladslignende publikationer.

Den konkrete afgørelse af, hvilke publikationer der medregnes som aviser, overlades til bestyrelsen for den nye ordning. Som det også har været påpeget af bl.a. den norske presseforsker Sigurd Høst ”bør det således i praksis være op til en konkret vurdering af indhold og udvalg af nyheder om en given publikation er at anse som en avis”, jf. boks 8.2.

I de fleste tilfælde vil det næppe volde store problemer at afgøre om en publikation er en avis eller ikke. I den hidtidige ordning har der heller ikke i praksis været problemer med at afgøre, om en støtteansøger var en avis.

I den nye ordning vil der ved vurderingen af, om en publikation er en avis fx kunne tages udgangspunkt i momsvejledningen, der i dansk lovgivningsmæssig sammenhæng omfatter den mest detaljerede beskrivelse af avisbegrebet, jf. boks 8.1.

Boks 8.1. Momsvejledningen

Ved vurdering af om en publikation er en avis, lægges der i momsvejledningen bl.a. vægt på:
- om publikationen primært læses på grund af sit indhold af aktuelt nyhedsstof. For publikationer, som på grund af udgivelseshyppigheden ikke kan bringe dagsaktuelt nyhedsstof, er det en betingelse, at indholdet kommenterer eller uddyber emner, der har været aktuelle siden sidste udgivelse.
- om den henvender sig til en videre (almen) kreds af læsere.
- om den behandler et bredt emneområde.
Der kan herudover i forbindelse med en helhedsvurdering af publikationen tages hensyn til:
- om den må anses for at fremtræde som avislignende i teknisk og typografisk henseende (papirkvalitet, tryk, layout m.v.).
- om den sælges i løssalg eller kun til abonnenter (foreningsmedlemmer).
- oplagets størrelse.
- om redaktionen er godkendt til at uddanne journalister.
Kriterierne giver en nogenlunde sikker afgrænsning i forhold til publikationer, som må antages primært at blive erhvervet på grund af deres specifikke indhold i forhold til eksempelvis læsernes fritidsinteresser og privatliv (det være sig fx biler, rejser, naturvidenskab, mode mv.).

Udover aviser i snæver forstand foreslås, at en ny ordning også i begrænset omfang skal kunne støtte sideaktiviteter inden for medier, fx internet, radio eller tv, såfremt disse aktiviteter igangsættes som en integreret del af selve avisprojektet og vil medvirke til at styrke avisens økonomiske bæredygtighed.

Derimod vil der ikke kunne gives tilskud til sideaktiviteter inden for andre ydelser, fx varer, kunst, sport og rejser.

Støtten vil kunne gives til alle uanset medlemskab af brancheforeninger eller lignende.

Støttemodtagere fra den nuværende ordning vil ikke være afskåret fra at søge om støtte i den nye ordning. Tildeling af støtte vil afhænge af en konkret vurdering af det enkelte projekt.

Arbejdsgruppen har drøftet, om støtten – som i den nuværende ordning – skal afgrænses til aviser, der sælges.

Det er arbejdsgruppens vurdering, at det afgørende for om et givent projekt vil kunne modtage støtte skal være evnen til at bidrage til alsidighed og mangfoldighed på dagbladsmarkedet.

Som branchen ser ud i dag, vurderes betalte aviser generelt i højere grad at bidrage til alsidighed og mangfoldighed end gratisaviser, i kraft af typisk større redaktionelle og journalistiske ressourcer. Det er imidlertid ikke givet, at dette også vil være tilfældet fremover, hvorfor et betalingskriterium ikke i sig selv bør afskære et projekt fra at kunne opnå støtte.

Det vurderes, at en betalende forbruger ofte vil stille højere krav til avisens redaktionelle og journalistiske indhold. Som udgangspunkt må det derfor antages, at betalte aviser ofte vil kunne bidrage til alsidighed og mangfoldighed i højere grad end gratisaviser.

Ved vurdering af om en given gratisavis vil kunne tildeles støtte, bør der derfor foretages en konkret vurdering af, om avisen – på trods af den manglende betaling fra en forbruger – har et redaktionelt og journalistisk indhold, svarende til det, som generelt kendetegner betalte aviser.


Boks 8.2. Avisbegrebet

På baggrund af det norske Se og Hørs ansøgning om at blive momsfritaget har seniorforsker Sigurd Høst, Institutt for Journalistikk, Frederikstad Norge i november 2003 foretaget en kortlægning af avisbegrebet for de norske skattemyndigheder. I det følgende beskrives de væsentligste resultater:

Alle norske avisdefinitioner omfatter en vurdering af indhold, udgivelsesfrekvens, krav om ansvarlig redaktør og krav om reel betaling fra kunden. Enkelte definitioner stiller også krav til avisernes papirkvalitet og format. Kravet om ansvarlig redaktør og betaling har næsten identisk ordlyd i alle norske definitioner og skaber i praksis ikke de store problemer. Det, som skaber problemer, er først og fremmest krav til indhold og udgivelsesfrekvens. Over tid er har der fx været følgende udvikling i krav til avisers indhold i de norske forskrifter for pressestøtte:
 

1976 ”Gjennom nyheter og kommentarer å orientere allmenheten om begivenheter og aktuelle anliggende”
1994 ”Indeholder overveiende allment nythets- og aktualitetsstoff som gjør at avisen skiller seg klart fra andre publikasjoner”
1996 ”Indeholde nyhets- og aktualitetsstof av dagspressekarakter som gjør at avisen klart skiller seg fra andre typer publikasjoner”
I formuleringerne fra 1994 og 1996 er, det søgt at gøre det lettere at skelne mellem de alsidige nyhedsaviser og andre publikationer med de tre udtryk ”overveiende”, ”dagspressekarakter” og ”skiller seg klart fra andre publikasjoner”.

Fsva. udgivelsesfrekvens blev der i mange år sondret mellem aviser og andre publikationer ved to udgaver pr. uge. Den nedre grænse blev i 1989 sænket til en udgave pr. uge. Efter denne nedsættelse var der en stærk stigning i antal ugeaviser. UNESCO definerer dagsaviser som aviser med fire eller flere udgaver pr. uge.

På baggrund af kortlægningen konkluderer Sigurd Høst, at man i stedet for at fokusere på udgivelsesfrekvens, bør skelne mellem aviser og andre publikationer ved at vurdere indhold og udvalg af nyheder. En alsidig nyhedsavis dækker alle typer hændelser indenfor politik, offentligt, administration, næringsliv, ulykker, kriminalitet, sport, kultur, foreningsliv, personalia etc. En special- eller nicheavis dækker en bestemt del af nyhedsbilledet. Givet denne forskel opstiller Sigurd Høst tre mulige strategier til at skelne mellem aviser og andre publikationer:

1. Det er kun brede, alsidige nyhedsaviser, som skal medregnes som aviser.
2. Der laves en præcis beskrivelse af krav til indhold, der vil inkludere alle nyhedsaviser og den del af specialaviserne, som man ønsker at støtte og samtidig udelukker de øvrige publikationer.
3. Det defineres, hvad der hører med til alsidige nyhedsaviser, og det præciseres, hvilke grupper af specialaviser der skal kunne medregnes som avis. Afgørelser om hvilke specialaviser, der skal medregnes som avis, træffes af et sagkyndigt udvalg.
Sigurd Høst foretrækker sidstnævnte, idet listen over undtagelser løbende skal udvides og præciseres, så den afspejler den aktuelle opfattelse af, hvad der skal medregnes som avis.

Sigurd Høst mener, at det vil være naturligt at medtage publikationer, som er specialiseret inden for politik og opinionsdannelse, mens det må bero, på et konkret skøn, om eksempelvis publikationer som primært beskæftiger sig med religion og livssyn eller økonomi og næringsliv vil skulle medtages. Til gengæld vil der ikke i Norge være tradition for at medtage fx rene sportsaviser (som har en stærk stilling i lande som Spanien og Italien), aviser om tipning og andre typer spil, musikaviser og modeaviser. Fælles for denne type af publikationer er, at specialiseringen ikke er knyttet til politik, livssyn eller næringsliv, men til læsernes fritidsinteresser og privatliv.

8.2.3. Støtteformål

Det foreslås, at mulighederne for at yde tilskud til planlægning, etablering og sanering videreføres i den nuværende form i den nye ordning, mens den nuværende udviklingsstøtte afløses af omstillingsstøtte. Efter den nye ordning vil der kunne gives støtte til:

- Planlægning og etablering
Støtte til projekter der sigter på etablering af nye aviser. Der kan være tale om projekter, der udvikles med udgangspunkt i en eksisterende medievirksomhed (knopskydning) eller projekter, der ikke tager udgangspunkt i en eksisterende medievirksomhed (barmarksprojekter). De støttede projekter skal være økonomisk uafhængige af de i forvejen eksisterende bladhuse (delvist ejerskab accepteres).
- Sanering
Nødhjælpsordning der i særlige tilfælde skal medvirke til at hindre lukninger som følge af akutte likviditetsvanskeligheder. Støtten gives for en kort periode, så virksomheden får tid til at færdiggøre en reorganiseringsplan, foretage andre nødvendige justeringer eller undersøge mulighederne for indgåelse af en frivillig akkord.
- Omstilling
Støtte til aviser der er kommet i mere strukturelle vanskeligheder med henblik på at bidrage til en bæredygtig tilpasning til de (nye) vilkår, der har forårsaget omstillingsbehovet.
Det foreslås, at de nuværende retningslinier for tilskudsudmåling videreføres:
- Tilskud til planlægning kan udgøre maksimalt 2/3 af omkostningerne, mens tilskud til etablering kan udgøre maksimalt 30 procent af de materielle omkostninger.
- Der fastsættes intet maksimum for tilskud til økonomisk sanering, men tilskud baseres på en grundig forretningsmæssig vurdering samt på, at ansøgeren selv bidrager til løsningen.
- Der fastsættes intet maksimum for tilskud i form af omstillingsstøtte. Støtten baseres på vurderingen af det projekt, ansøgeren fremlægger.

Støtten til omstilling skal afløse den nuværende udviklingsstøtte. Omstillingsstøtten er tiltænkt eksisterende dagblade, der er kommet i mere strukturelle vanskeligheder med henblik på at bidrage til en bæredygtig tilpasning til de (nye) vilkår, der har forårsaget omstillingsbehovet.

Den nuværende udviklingsstøtte sigter på omstilling gennem investering og markedsføring. Formålet med udviklingsstøtte er (jf. kapitel 4), at:

  ”skabe mulighed for nødvendig reinvestering, konsolidering, produktudvikling og/eller markedsudvikling…. Der skal være tale om et samlet projekt, der efter bestyrelsens opfattelse giver dagbladet mulighed for at komme ind i en positiv udvikling, hvor støtte ikke længere er nødvendig.”  

Det vil ikke nødvendigvis i alle tilfælde være en bæredygtig løsning, idet støtten i nogle tilfælde kan bidrage til at udskyde en nødvendig omstilling i forhold til omkostningsniveauet.

I den nye ordning forudsættes det derfor, at der i højere grad vil blive fokuseret på både udgifter og indtægter.

På baggrund af en konkret vurdering af det enkelte projekt vil der i omstillingstøtten kunne indgå elementer fra den eksisterende investeringsstøtte og udviklingsstøtte. Det vil sige, at det fortsat vil være muligt at give støtte til fx produktudvikling og/eller markedsudvikling, samt til opførelse, ombygning, udvidelse og modernisering af anlæg til avisfremstilling og distribution.

Støtten skal kunne gives over en længere afgrænset periode til blade, der er økonomisk pressede, men som med sandsynlighed vil kunne drives videre på et økonomisk bæredygtigt grundlag efter en støtteperiode.

Der skal være tale om et samlet projekt, der giver mulighed for at komme ind i en positiv udvikling, hvor støtte ikke længere er nødvendig. Der må ikke ydes støtte, som får karakter af permanent direkte statsstøtte og blot betyder udsættelse af nødvendige markedsmæssige tilpasninger.

Det vil enten generelt eller på baggrund af en konkret vurdering af det enkelte projekt kunne besluttes

- at der skal tilknyttes en form for konsulentbistand til projektet og opstilles målbare succeskriterier for hvert regnskabsår.
- at den tildelte støtte for at fremme fokus på den løbende tilpasning skal nedtrappes i støtteperioden.
- at der skal stilles krav om justeringer og/eller tilbagekaldelse af fremtidige støttetilsagn, hvis projektet ikke udviser den i projektbeskrivelsen forudsatte fremgang.

8.2.4. Økonomi

En mulig finansiering af ordningen vil være at videreføre det nuværende statslige tilskud og overføre en andel af Dagspressens Finansieringsinstituts nuværende formue med opgaverne til den nye ordning.

Den nye ordning vil kunne oprettes som en statslig støtteordning med en selvstændig finanslovskonto, hvor uforbrugte midler kan overføres til efterfølgende finansår. Det vil indebære, at uforbrugte midler står på en regnskabskonto, indtil de bruges. Det vil sige, at i modsætning til den nuværende ordning vil formueforvaltningen indgå i den generelle statlige formueforvaltning. Eventuelle rentegevinster vil tilfalde staten, og dermed ikke nødvendigvis blive anvendt til medierelaterede formål.

Alternativt kan en ny ordning oprettes som en fond eller selvejende institution med egen formueforvaltning. I givet fald vil ansvaret for formueforvaltningen påhvile bestyrelsen (og den daglige ledelse), og der vil skulle fastsættes selvstændige regler for forvaltning af formuen.

Da det er usikkert, hvor stort træk der vil være på ordningen, og da det vil kunne være uhensigtsmæssigt med en flerårig akkumulering af midler, der ikke løbende finder anvendelse, kan det fastsættes, at det årlige tilskud stilles i bero, når og hvis formuen i ordningen når en vis størrelse.

8.2.5. Ledelse

Pressens funktion i demokratiet tilsiger, at afgørelser om støtte træffes af et organ, som er uafhængigt af en minister, idet afgørelser om støtte vil kunne få indflydelse på dagbladsstrukturen.

Et organ, som alene får til opgave at forvalte statsmidler og tildele disse til private, bør endvidere have en struktur, som tilgodeser almindelige hensyn til ligebehandling, objektivitet og faglighed. Organet vil endvidere have karakter af en forvaltningsmyndighed og vil som sådan i det hele være omfattet af almindelige forvaltningsretlige regler, herunder forvaltningslovens regler om habilitet og tavshedspligt.

Som erfaringerne med den hidtidige ordning har illustreret, er der tale om et område, hvor sædvanlige forvaltningsretlige regler om habilitet ikke i alle tilfælde forekommer tilstrækkelige i ansøgeres øjne. Der kan derfor være anledning til at knytte særlige negative habilitetskrav til medlemmerne af organet, eksempelvis ved at kræve, at medlemmerne af organet ikke aktuelt er ansat i et bladhus eller i øvrigt har meget nære bånd til et eller flere dagblade. Det vil samtidig understøtte almindelige konkurrencehensyn.

Da den nye ordning har som formål at støtte projekter, hvor ansøger kan sandsynliggøre, at der vil være et forretningsmæssigt bæredygtigt grundlag, bør der også lægges betydelig vægt på en fornøden sagkundskab på dette område.

Endvidere bør et nyt organ omfatte personer med indgående kendskab til dagbladsdrift og arbejdsvilkårene i dagbladsbranchen generelt.

De projekter, som en ny statslig ordning skal støtte, vil være af en art, som på den ene side vil afhænge af den generelle udvikling i mediebilledet og befolkningens efterspørgsel efter nyheder og på den anden side selv vil kunne have en ikke ubetydelig indvirkning på udviklingen på nyhedsmarkedet. I det lys forekommer det nærliggende også at prioritere repræsentation af en videnskabelig tilgang til medierne, deres funktion og deres udvikling.

Endelig bør det overvejes, om princippet om uafhængighed af statsmagten bør håndhæves så konsekvent, at organets afgørelser generelt ikke bør kunne indbringes for andre administrative instanser – herunder en minister. Dette er det sædvanlige udgangspunkt for organer, som træffer afgørelse i sager med tæt tilknytning til pressen.

Vælger man at afskære rekursadgangen ikke kun vedrørende skønsspørgsmål, men også for retlige spørgsmål, tilsiger retssikkerhedsmæssige hensyn, at organets formand bør være en dommer.

På baggrund af disse hensyn kan en mulig løsning være at lade ordningen administrere af et uafhængigt nævn beskikket efter de principper, som er beskrevet i boks 8.3.

Boks 8.3. Forslag til beskikkelse af uafhængigt nævn

En fremtidig ordning kunne fx administreres af et nævn udpeget af vedkommende minister på følgende grundlag:
 
- Formanden udpeges efter indstilling af præsidenten for Sø- og Handelsretten. Formanden skal være dommer.
- Et medlem udpeges efter indstilling fra Statens Samfundsvidenskabelige Forskningsråd. Medlemmet skal have bredt anerkendt ekspertise i finansieringsforhold gerne i tilknytning til medievirksomhed.
- Et medlem udpeges efter indstilling af Statens Humanistiske Forskningsråd. Medlemmet skal have bedrevet anerkendt forskning vedrørende presseforhold, fortrinsvis aviser og dagblade, i Danmark.
- Et medlem udpeges efter indstilling af Dansk Journalistforbund.
- Et medlem udpeges efter indstilling af Danske Dagblades Forening.
 
Ingen af nævnets medlemmer må være repræsentanter for eller ansatte i eller have væsentlige personlige økonomiske interesser i enkelte bladhuse.

Det foreslås, at nævnets afgørelser ikke skal kunne indbringes for anden administrativ myndighed.

I tidligere betænkninger om Dagspressens Finansieringsinstitut har der været lagt afgørende vægt på, at der finder en forretningsmæssig bedømmelse af projektansøgninger sted. I det lys har den daglige ledelse af instituttet været henlagt til Finansieringsinstituttet for Industri og Håndværk (FIH), der har betydelig kompetence på dette område.

En fremtidig ordning bør fortsat tage udgangspunkt i en forretningsmæssig vurdering af de ansøgende projekter, men mediepolitiske hensyn vil, i lyset af de tilskudsformer der vil skulle administreres, spille en større rolle end efter den hidtidige ordning. På den baggrund samt i lyset af, at en ny ordning, som alene baseres på statslige midler, vil skulle administreres efter forvaltningsrettens regler, forekommer det hensigtsmæssigt, at sekretariatsbetjeningen henlægges til en institution, som foruden ekspertise i finansierings- og investeringsforhold også har betydelig erfaring i opgavevaretagelse på forvaltningsretligt grundlag og eventuelt i administration af statslige støtteordninger. Om muligt vil et vist kendskab til mediebranchen selvsagt også være en fordel.

8.2.6. Forholdet til den eksisterende ordning

Indførelsen af en ordning efter de skitserede retningslinier forudsætter en grundlæggende ændring af den eksisterende ordning med Dagspressens Finansieringsinstitut.

En nyordning vil således indebære, at det årlige statstilskud til Dagspressens Finansieringsinstitut ophører, idet midlerne i stedet henføres til den nye ordning.

Det er endvidere arbejdsgruppens anbefaling, at en del af instituttets formue bør følge opgaverne over i den nye ordning. En sådan overførsel vil i givet fald skulle ske ved aftale mellem staten og instituttet. I forbindelse med aftalen fastsættes ligeledes principper for anvendelsen af den del af formuen, der forbliver i instituttet.

Herefter vil staten ikke længere have en selvstændig interesse i instituttets administration og drift, som kan begrunde en særlig offentlig kontrol udover det, der i øvrigt gælder for private institutioner.

Ved en ophævelse af den eksisterende lov om Dagspressens Finansieringsinstitut bør kravet om ministeriel godkendelse af vedtægter, reglerne om tilsynsråd samt i øvrigt regler, som begrænser instituttets dispositionsret over egenkapitalen udover de aftalte principper, herefter ophæves.

Den nye ordning forudsætter, at der vedtages en ny lov, som etablerer en ny statslig ordning. Da den nye ordning indeholder statsstøtte, vil loven som udgangspunkt skulle notificeres til Europa-Kommissionen.

Kolofon

Titel: Arbejdsgruppen om Dagspressens Finansieringsinstitut
Undertitel: juni 2004
Udgiver: Statsministeriet
Ansvarlig institution: Statsministeriet.
Copyright: Statsministeriet.
Emneord:
Dagspressens Finansieringsinstitut
Sprog: dansk
Version: 1.0
URL: http://www.statsministeriet.dk/Publikationer/betkn_dagpr/index.htm
Dato: 2004-06-02
Format: html, gif, jpeg, pdf,
Inventarliste: index.htm,  samlet_web.pdf, bilag.htm, publ.css, , fors.gif, getacro.gif, , lang.gif, topbar.gif


Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til:
Statsministeriet
Biblioteket
Christiansborg Prins Jørgens Gård 11
1218 København K
Telf.: 33 92 33 00
e-mail: stm@stm.dk

Tilbage til toppen