Afgivet af Udvalget vedrørende det fremtidige ligestillingsarbejde

Det fremtidige Ligestillingsarbejde

Til bunden af teksten Forrige Næste Forside

KAPITEL 5 - Udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrørende ligestillingsarbejdets grundlag, emner og strategier

KAPITEL 5

Udvalgets overvejelser og anbefalinger vedrørende ligestillingsarbejdets grundlag, emner og strategier

Udvalget er i sin arbejdsperiode blevet præsenteret for et omfattende materiale om indhold og struktur i de seneste årtiers ligestillingsarbejde, ikke alene i Danmark, men også på nordisk, europæisk og globalt plan. Med udgangspunkt i dette materiale vil Udvalget gøre sig nogle generelle overvejelser om det hidtidige ligestillingsarbejdes nøglebegreber og arbejdsgrundlag og herefter opsummere nogle mere specielle, indholdsmæssige konstateringer om dets emner og strategier. Udvalgets konklusioner og anbefalinger vil blive fremlagt i tilknytning til overvejelserne vedrørende de enkelte temaer80.

Det må i den forbindelse bemærkes, at ét af Udvalgets medlemmer, repræsentanten for Maskulint Forum, generelt tager afstand fra Udvalgets anbefalinger, men dog kan tilslutte sig udtalelsen om ligestillingsbegrebet i afsnit 5.1.1. Andre af Udvalgets medlemmer har afgivet mindretalsudtalelser vedrørende tekst og anbefalinger i enkelte underafsnit i kapitel 5. Hvor det er tilfældet, vil det efterfølgende være angivet med en *, en oplysning om, hvem der har afgivet mindretalsudtalelse, samt en henvisning til det afsnit i kapitel 7, hvor udtalelsen er placeret.

80. Kapitlet bygger på Udvalgets drøftelser, høringssvar fra Udvalgets medlemmer, offentlige myndigheder og private organisationer om det hidtidige og det fremtidige ligestillingsarbejde samt en af Udvalget bestilt redegørelse Evaluering af dansk ligestillingspolitik i 1990'erne udarbejdet af Christina Fiig (1998).

5.1. Generelle overvejelser

I forbindelse med drøftelserne af de mange initiativer, der er taget på ligestillingsområdet, er det blevet klart for Udvalget, at der forekommer forskellige fortolkninger af ligestillingsbegrebet, varierede holdninger til selve arbejdet og konkrete mangler i vidensgrundlaget.

5.1.1. Ligestillingsbegrebet

Ligestilling som betegnelse for ønsket om, at kvinder og mænd skal have samme indflydelse på og status i samfundets økonomiske, politiske, kulturelle, sociale og familiemæssige sfærer slog igennem herhjemme i løbet af 1970'erne, efter at danske kvinder i hundrede år havde kæmpet for personlig frigørelse og adgang til livet i det offentlige rum på lige fod med mænd. Ligestillingsbegrebet har dog aldrig været klart defineret, og Kvindekommissionen måtte i sin slutrapport i 1974 nøjes med at konkludere, at begrebet "ikke kan gives et indhold, der gør det muligt at foretage en objektiv sammenfatning af situationen og derved opstille en målestok for graden af ligestilling eller forskelsbehandling...."(jf. afsnit 2.1.2.).

Udvalget finder, at der i det danske ligestillingsarbejde siden 1976 kan påvises flere forskellige betydninger af selve ordet, når det bruges i det praktiske arbejde. Der benyttes også forskellige argumenter for igangsættelse af initiativer eller anlægges forskellige perspektiver på, hvad de skal medføre. Desuden opstilles der forskellige målsætninger for, hvornår man kan tale om, at der er opnået ligestilling, ligesom der kan identificeres nogle grundlæggende konflikter, som umuliggør en entydig definition af begrebet ligestilling.

Lige muligheder, lige pligter, ligebehandling, ligeværd og lighed er nogle af de ord, som Udvalget er stødt på, og som i forskellige sammenhænge og af forskellige aktører opfattes som synonyme med ligestilling eller som midler til at nå det mål, som kaldes "ligestilling mellem kønnene". Rent terminologisk indebærer begrebet ligestilling, at to ulige parter kan stilles lige, hvis der arbejdes aktivt for at gøre dem og deres vilkår mere ens, mens lighed antyder, at der tages afsæt i parter, der opfattes som lige eller har et ligeværd trods deres forskellighed.

I forbindelse med ligestilling mellem kønnene synes det således i mange tilfælde at være underforstået, at kvinder bør integreres i samfundet eller mændenes verden på dens præmisser, mens der i ligeværdstanken ligger en opfattelse af, at både kvinder og mænd er integreret i samfundet trods deres forskellighed, men bør være det med lige værdi, hvorfor det er nødvendigt at forandre magtrelationerne mellem dem for at få et samfund, hvor de to køn har samme status.

Det er også muligt i det gennemgåede materiale at identificere nogle argumenter for ligestilling mellem kønnene med nedslagspunkter i en retfærdigheds-, en rationalitets- og en udviklingstankegang. Begrundelserne kan for eksempel være, at det er uretfærdigt eller udemokratisk i et moderne samfund at diskriminere kvinder eller mænd, at det kan betale sig at udnytte begge køns potentialer fuldt ud, eller at begge køn vil udvikle sig på de områder, hvor det modsatte køn dominerer, såfremt de mødes på lige fod i hinandens sfærer.

Det synes, som om retfærdighedsargumentet især benyttes i det statslige ligestillingsarbejde, hvor perspektivet ligger i at opnå et samfund, der giver kvinder og mænd de samme muligheder, rettigheder og pligter. På organisations- eller virksomhedsniveau er argumenterne langt oftere knyttet til et effektivitetshensyn, idet der tales om ligestilling som et middel, der vil gøre det muligt primært at udnytte kvindernes potentiale i form af ressourcer, erfaringer og alternative værdier til at fremme institutionens udvikling. For den enkelte ses ligestilling med adgang til det andet køns arbejds- og erfaringsområde ofte som en mulighed for personlig udvikling, idet der for kvindernes vedkommende lægges vægt på de faglige aspekter, mens der for mændenes vedkommende mest tales om udvikling af faderrollen.

Målsætninger kan også være af forskellig karakter, idet der overordnet kan udtrykkes en hensigt om at opnå formel eller reel ligestilling eller mere konkret om at ville fremme en ligelig eller afbalanceret kønssammensætning på bestemte områder. Og endelig er der de grundlæggende konflikter, der tager udgangspunkt i kvinders og mænds biologiske forskellighed og deres sociale ensartethed og er kendetegnet ved adskillelse af kønnene og den mandlige norms højere værdi, og for eksempel kommer til udtryk, hvis den eksisterende magtrelation mellem kønnene udfordres.

Udvalget finder det ikke muligt at lægge sig fast på én bestemt opfattelse af ligestillingsbegrebet, men ser det tværtimod som et meget nuanceret idegrundlag med mange aspekter og definitionsmuligheder. Udvalget anbefaler, at fremtidige aktører på ligestillingsområdet nøje overvejer, hvilken betydning de ønsker at lægge i forestillingen om ligestilling mellem kvinder og mænd i forbindelse med de initiativer, de måtte udvikle, således at ordvalg, begrundelser og målformuleringer er i overensstemmelse med den sammenhæng, initiativerne indgår i.

5.1.2. Holdningsændringer i ligestillingsarbejdet

Udvalget har konstateret, at der er sket en markant ændring i holdningerne til ligestillingsarbejdet siden 1976, både hvad angår forståelsen af mål og indhold. Kvindekommissionens forslag fra midten af 1970'erne drejede sig så at sige alle om forbedring af kvinders stilling, og meget af ligestillingsarbejdet har derfor i praksis været synonymt med kvindepolitik og andre særlige initiativer med kvinder som målgruppe.

Polariseringen mellem kvinder og mænd har på denne baggrund været stærk i den forløbne periode, hvor kvinder i begyndelsen blev set som ofre for mænds undertrykkelse. Det er Udvalgets opfattelse, at denne forståelse er så godt som elimineret, og at der er sket en opblødning, således at kvinder og mænd, især i de yngre generationer, i langt højere grad er indstillet på, at ligestillingsarbejdet skal være et fællesprojekt og omfatte begge parter. Megen inspiration kommer stadig fra FNs kvindeindsats for eksempel med kvindekonferencen i Beijing i 1995 og den tilhørende handlingsplan, og holdningen ligger nu langt klarere på kønnenes ligeværdighed og nødvendigheden af begge parters indsats og kompetencer.

En anden af Udvalgets iagttagelser går på, at ligestillingsarbejdet generelt er et marginaliseret emne, der stort set kun bringes frem på den politiske dagsorden ved særlige lejligheder og oftest under et aktuelt pres udefra såsom vedtagelse af EU-direktiver om ligestilling eller FN-arrangementer om kvinder og udvikling. Selvom der er bred enighed om, at ligestilling mellem kønnene fortsat må ses som et mål, er det Udvalgets opfattelse, at der savnes en mere konstant, politisk opbakning og interesse samt en fastere, administrativ vilje til at gennemføre de politiske beslutninger, som er vedtaget med henblik på at nå målet.

Udvalget finder, at en årsag til det svage engagement kunne være, at der ikke er formuleret en ligestillingspolitik med tilhørende handlingsprogram for samfundet som helhed. En sådan politik kunne ved hjælp af målsætninger, strategier, prioriteringer, ressourcer og sanktionsmuligheder samle hele problematikken og dens spørgsmål om, hvad der skal nås, hvilke veje der skal følges, og hvad der skal ske, hvis aktørerne ikke lever op til kravene. Udvalget er bevidst om, at de fleste af de ovennævnte forhold indgår, omend oftest blot som enkeltelementer, i forskellige sammenhænge som ligestillingslovgivningen, de nationale handlingsplaner og de kommunale ligestillingsredegørelser samt Folketingets dagsordener om disse og om opfølgningen på kvindekonferencerne, men da i en sådan form, at de kun omfatter dele af samfundet, og i en ordlyd, der ikke klart præciserer, hvad endemålet skal være.

Udvalget anbefaler, at regeringen formulerer en overordnet ligestillingspolitik.

Udvalget vil endvidere pege på de holdninger, der i almenhed knytter sig til spørgsmålet om behovet for et fremtidigt ligestillingsarbejde. Udtrykkene for disse holdninger breder sig over et spektrum, hvis ene side er præget af udtalelser om, at der ikke længere er brug for en indsats for at skabe ligestilling mellem kønnene, fordi kvinder og mænd i dag har lige muligheder, mens den modsatte side domineres af ytringer om, at radikal, positiv særbehandling er vejen frem, fordi der så godt som intet er sket på ligestillingsområdet de seneste årtier.

Hverken det ene eller det andet af disse udsagn yder efter Udvalgets opfattelse den aktuelle ligestillingssituation og det hidtidige ligestillingsarbejde retfærdighed, for trods reelle forbedringer på en række områder, må det erkendes, at der stadig forekommer eksempler på kønsdiskrimination og manglende ligeværdighed mellem kønnene i forskellige sammenhænge.

Udvalget finder således, at det institutionaliserede ligestillingsarbejde langtfra har udspillet sin rolle.

Udvalget anbefaler, at det fremtidige ligestillingsarbejde organiseres på en måde, der gør det muligt at opfange nuancerne i ligestillingsdebatten og at frembringe samt formidle ny viden og handlemuligheder.

Endelig vil Udvalget knytte nogle foreløbige bemærkninger til spørgsmålet om positiv særbehandling, idet holdningerne til denne aktive interventionsmulighed både relaterer sig til indhold, form og anvendelse. Udvalget må konstatere, at der eksisterer forskellige opfattelser af, om redskabet i det hele taget skal bruges i ligestillingsarbejdet. Der er også varierede holdninger til, om det i bekræftende fald skal indeholde et radikalt krav om, at en ligelig fordeling af kønnene skal tage udgangspunkt i et minimum af kvalifikationer, eller anvendes i en mere moderat form, hvor der kræves lige kvalifikationer, før kvinder eller mænd kan foretrækkes.

Udvalget har noteret sig, at Danmark har tiltrådt en række formuleringer vedrørende positiv særbehandling i forbindelse med ratificering af CEDAW-konventionen samt med vedtagelser på FNs kvindekonference og på EU-møder. Videre har Udvalget noteret sig, at CEDAW-Komiteen for nylig har opfordret Danmark til at gøre større brug af positiv særbehandling i ligestillingsarbejdet.

På denne baggrund må Udvalget konstatere, at positiv særbehandling i det store hele kun må anvendes i Danmark efter ansøgning om dispensation fra Ligebehandlingsloven, at enkelte afslag herpå har givet anledning til voldsom debat, og at der forekommer uformel kvotering i en del sammenhænge (jf. afsnit 5.2.9.).

5.1.3. Vidensgrundlaget

Ligestillingsarbejdet må nødvendigvis ændre sig løbende i overensstemmelse med de forandringer, der sker i samfundet som helhed, og det er derfor af afgørende betydning, at dokumentationen til stadighed er ajourført, og at kapaciteten fastholdes og udvikles til at opfylde de aktuelle krav og påtage sig kommende opgaver.

Statistik og indsamling af kvalitativ viden er nødvendige redskabet til at identificere og overvåge problemfelter, evaluere resultater og opfange fejludviklinger på ligestillingsområdet. Kravet må være, at der produceres data i forhold til alle relevante ligestillingstemaer med henblik på at kunne give en aktuel situationsbeskrivelse, et historisk udviklingsbillede og et grundlag for sammenligning på internationalt niveau.

Hvad angår statistik, har Udvalget været præsenteret for en række kønsopdelte data, som offentliggøres løbende, primært af Danmarks Statistik, men da disse kvantitative oplysninger kun i særlige tilfælde er samlet, bearbejdet og formidlet med ligestilling for øje, har det været vanskeligt at finde frem til konsistente statistikker som dokumentation for de forhold vedrørende ligestilling, som Udvalget har ønsket at belyse.

Udvalget anbefaler, at regeringen formulerer en strategi, som har til formål at tilvejebringe og vedligeholde kønsopdelte statistikker samt indsamle og formidle kvalitativ viden om kvinders og mænds vilkår på arbejdsmarkedet og i familielivet. Som redskaber i dette arbejde kan efter Udvalgets opfattelse indgå oprettelse af relevante og lettilgængelige databaser, regelmæssig evaluering og opfølgning af initiativer, kronologiske eller tværgående redegørelser om bestemte ligestillingsemner og tilvejebringelse af ny viden ved hjælp af forskning i relevante problemstillinger.

Udvalget har også stiftet bekendtskab med en række kvalitative forskningsresultater, som har været til stor inspiration for initiativer på ligestillingsområdet. Udvalget må imidlertid konstatere, at dette vidensgrundlag primært er tilvejebragt af kvinde- og kønsforskningscentrene eller som særlige forskningsprojekter iværksat af Ligestillingsrådet i samarbejde med andre institutioner.

Udvalget imødeser en generel integration af ligestilling i al forskning som led i gennemførelse af mainstreamingprincippet, men anbefaler fortsat støtte til kvinde- og kønsforskningen.

Hvad angår mandeforskningens bestræbelser og resultater anbefaler Udvalget, at de i højere grad integreres i det fremtidige ligestillingsarbejde, som også bør inddrage tanker og ideer fra den nordiske ligestillingshandlingsplan om mænd.

Megen viden på ligestillingsområdet er i dag samlet hos enkeltpersoner, som dagligt arbejder med ligestilling eller har interesseret sig specielt for ligestillingens aspekter gennem en årrække.

Udvalget anbefaler at ligestillingsekspertise fastholdes, udbygges og systematisk videreformidles som led i en kapacitetsudvikling hos de personer, som i fremtiden vil blive ansvarlige for mainstreaming både på overordnet niveau og i det daglige, praktiske arbejde med integrering af kønsperspektivet i al lovgivning samt i planlægning og implementering af projekter og programmer.

5.2. Ligestillingsarbejdets emner

Udvalget har i kapitel 4 gennemgået de emner, som har været helt centrale siden 1976, eller som er synliggjort i de senere år specielt efter kvindekonferencen i Beijing i 1995. I det følgende diskuteres ligestillingsindsatsen på de enkelte områder, ligesom forhold, der med fordel vil kunne inddrages i det fremtidige ligestillingsarbejde, overvejes.

5.2.1. Ledelse og magt

Udvalget ser det som en af forudsætningerne for et velfungerende, demokratisk samfund, at der er en ligelig fordeling af magt og indflydelse mellem kvinder og mænd. Formelt set er der i Danmark ikke noget til hinder for at opfylde denne forudsætning, idet begge køn i følge lovgivningen har samme muligheder for at gøre sig gældende.

Udvalget har imidlertid konstateret, at de faktiske forhold ikke svarer hertil, idet undersøgelser af kønsrepræsentationen i beslutningsprocessen på udvalgte områder viser, at kvinder og mænd endnu ikke findes i samme antal og på samme magtniveauer inden for politisk og økonomisk ledelse. Undersøgelserne viser også, at den noget lavere målsætning formuleret af FN om, at kvinder i 1995 skulle udgøre 30 procent af et lands beslutningstagere, kun er nået på ganske få områder. Kvinders position har i bedste fald ændret sig fra "lille til stor minoritet" i de forskellige magtstrukturer, og der synes at være en tendens til stagnation og i visse tilfælde endog tilbagegang i den positive udvikling, der trods alt har været i gang for at øge kvinders deltagelse i beslutningsprocesserne.

Udvalget har i sin gennemgang holdt sig til de områder, der har været gængse i det hidtidige ligestillingsarbejde, som parlamentariske forsamlinger, statslige udvalg og ledelse generelt på det offentlige og private arbejdsmarked, fordi der her har foreligget kønsopdelt statistik fra stort set hele den periode, som det institutionaliserede ligestillingsarbejde har strakt sig over. Udvalget kunne dog med lige så god ret have interesseret sig for kvinders deltagelse på beslutnings- eller ledelsesniveau i medierne, i rets- og finansvæsen, i arbejdsgiver- og fagforeninger eller som repræsentanter for Danmark i internationale organer og måske i særlig grad i de interesseorganisationer, som har stor indflydelse på det politiske og økonomiske livs virksomhed. På disse felter har Udvalget imidlertid ikke haft en dokumentation til rådighed, som kan stå mål med de behandlede områder, men der er dog intet, som tyder på, at balancen mellem kønnene skulle være mere ligelig her.

Udvalget ønsker videre at gøre opmærksom på, at et ligeligt antal af kvinder og mænd eller en afbalanceret kønssammensætning i samfundets magtstrukturer blot er et kvantitativt mål for ligestilling mellem kønnene og ikke siger noget om, hvorvidt eller hvordan kvinder i de besluttende organer eller på lederposter bidrager med en omformulering af mål og prioriteringer eller med nye perspektiver ud fra ligestillingshensyn eller kvinders interesser og behov.

Udvalget anbefaler, at der fortsat arbejdes med emnet politisk og økonomisk ledelse gennem indsamling af kønsopdelt statistik og særlige indsatser for at opnå en ligelig kønsrepræsentation i besluttende organer og på ledende poster. Udvalget indstiller, at temaet knyttes tættere sammen med spørgsmålet om sammenhæng mellem familie- og arbejdsliv, og at opmærksomheden især rettes mod områder, hvor kvinder eller mænd er stærkt underrepræsenterede, som topledelse og bestyrelsesarbejde.

5.2.2. Uddannelse og ligeværd

Uddannelse er et helt nødvendigt grundlag for, at kvinder og mænd kan få udviklet deres fulde potentiale og blive i stand til at deltage på lige fod i de sammenhænge, hvor de vælger at gøre sig gældende. Uddannelse i sig selv er dog ikke tilstrækkelig til at sikre, at kvinders og mænds erfaringer og synspunkter bliver brugt i alle dele af samfundet, idet traditionsbundne uddannelsespræferencer hindrer karrierevalg, der i højere grad kunne føre kvinder og mænd ind på områder, hvor deres køn er underrepræsenteret, og hvor savnet af deres tilstedeværelse er mærkbart.

Udvalgets undersøgelser af kønssammensætningen på de forskellige uddannelsestrin og uddannelser viser, at det efterslæb, som piger og kvinder tidligere havde på uddannelsesområdet, i dag er udlignet på de fleste niveauer, men at der i fremtiden vil kunne opstå noget tilsvarende for unge mænd, idet deres uddannelseslængde i dag gennemsnitligt er lavere end unge kvinders. Selvom balancen mellem kønnene er skiftet på nogle områder, er der dog fortsat tale om en ujævn kønsfordeling på flertallet af erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser. Der synes at være en tendens til, at kvinder i stadig højere grad trænger ind på en stor del af de tidligere mandsdominerede studier og i visse tilfælde er ved at komme eller allerede er kommet i flertal her, mens det kniber mere med at få mænd til at vælge de kvindedominerede studier, som fører til pædagog- og lærererhvervene.

Udvalget kan konstatere, at ligestillingsarbejdet inden for undervisningssektorens fagområder har været ret omfattende med mange initiativer i slutningen af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne. På folkeskoleområdet har initiativerne givet anledning til en frugtbar debat, hvor spørgsmål om pigers og drenges ligeværd, særlige pædagogiske former for de to køn samt læreruddannelsens indhold har været centrale emner. Også Rådet for uddannelses- og erhvervsvejledning (R.U.E.) har gennem sit arbejde med erhvervsvejledere og fremstilling af undervisningsmateriale bidraget til at sætte fokus på ligestillingsspørgsmålet i folkeskolen.

På de øvrige niveauer som for eksempel gymnasieområdet og erhvervsuddannelserne synes interessen at have begrænset sig til at opnå en afbalanceret kønssammensætning, især inden for de fag, som drenge og mænd vælger. Således er der taget initiativer for at motivere piger og kvinder til at vælge uddannelser inden for naturfag, teknik og ny informationsteknologi, mens en indsats for at få mænd til at vælge uddannelse inden for kvindedominerede fag kun er i sin allerførste fase med kortlægning af problemer og barrierer samt forslag til initiativer.

Udvalget er i den forbindelse bekendt med, at der på visse områder finder uformel kvotering sted, eller at der er kønsforskelle i optagelseskravene ved uddannelser, hvor der ønskes et større antal mænd. Udvalget er videre bekendt med antagelser om, at der forekommer prestigefald på de mandsdominerede uddannelser, når tilgangen af kvinder øges, men har dog ikke været præsenteret for dokumentation.

Opsummerende kan Udvalget konstatere, at uddannelsesområdets ligestillingsinitiativer synes at være klinget af i slutningen af 1990'erne og er blevet betydelig mindre synlige i børne- og ungdomsuddannelserne, efter at ligestilling, lige muligheder og lige værd er blevet integrerede elementer i lovgivning, undervisningsvejledninger og læseplaner.

Udvalget finder, at der trods fremskridt stadig er behov for et mangfoldigt ligestillingsarbejde på uddannelsesområdet, og at Undervisningsministeriet har en nøgleposition både i den forbindelse og i den samlede indsats for ligestilling mellem kønnene. Det er Udvalgets opfattelse, at den mainstreaming, som er foregået med integration af ligestillingsbegrebet, ikke er tilstrækkelig. I det daglige arbejde er der behov for en fokusering på pigers og drenges samt kvinders og mænds ligeværd i skole og samfund, og på at give piger og drenge mulighed for at spejle sig i forskellige kønsbilleder i løbet af deres opvækst, således at begge køns kompetencer til alle dele af voksenlivet kan få mulighed for at udvikles.

Udvalget anbefaler, at ligestillingsproblematikken synliggøres i langt højere grad på de forskellige niveauer inden for undervisningssektoren, og at arbejdet følges op gennem regelmæssig indsamling og evaluering af ligestillingsstatistik og kvalitativ viden, bakket op af en intensiv central indsats.

Udvalget anbefaler videre, at interessen for at få flere mænd ind i pædagog- og lærerfagene og kvinder ind i de tekniske og naturvidenskabelige fag, opmuntres.

5.2.3. Forskning og kvinders ressourcer

Forskning spiller en afgørende rolle i udformningen og forvaltningen af samfundet. Den danske forskningverden er imidlertid ét af de steder i samfundet, hvor der indtil for ganske nylig er sket mindst på ligestillingsområdet. Udvalgets undersøgelse af kønssammensætningen i forskningsverdenen viser således tydeligt, at kvinder stadig ikke har adgang på lige fod med mænd til forskningsbevillingerne og til de stillinger, hvor de vigtigste beslutninger træffes, blandt andet fordi opslags-, bedømmelses- og ansættelsesprocedurer er domineret af mænd og deres præferencer.

Udvalget har konstateret, at der har været gjort en indsats for direkte at minde forskningsinstitutionerne om deres ligestillingsforpligtelser og for at identificere de barrierer, som kunne lægge hindringer i vejen for at virkeliggøre statens overordnede mål om ligestilling mellem kønnene. En målrettet indsats har dog været længe undervejs og er først formuleret i 1998. Udvalget har videre bemærket, at der stadig synes at forekomme modstand i dele af forskningssystemet mod at leve op til handlingsplanerne for ligestilling.

Udvalget har også konstateret, at der inden for forskningsmiljøet har været taget en del initiativer vedrørende sikring af, at kvinders synspunkter og erfaringer inddrages i samfundslivet. Introduktionen, udviklingen og institutionaliseringen af særlige kvinde- og kønsstudier må her ses som det mest konstante og virkningsfulde med hensyn til at udnytte kvinders synsvinkler og erfaringer som grundlag for politiske beslutninger. Denne indsats er imidlertid primært blevet støttet af særbevillinger, hvilket har betydet, at de kvindelige forskere, der har været knyttet dertil, har måttet bruge megen tid på overhovedet at få deres institution til at overleve. Udvalget må videre konstatere, at institutionaliseringen ikke har formået at udvirke en integrering af kønsperspektivet i al anden forskning.

En række undersøgelser af kønsprofilen i forskning har samstemmende påvist, at der stort set ikke har været nogen nævneværdig udvikling mod en mere ligelig kønsfordeling gennem de sidste par årtier, i modsætning til udviklingen på andre dele af det danske arbejdsmarked og til forskel fra udviklingen inden for forskningsverdenen i en del andre lande.

Udvalget anbefaler, at der fortsat fokuseres på kønssammensætningen i forskerstillinger, samt at der gøres en målrettet indsats for at inddrage det kvindelige forskerpotentiale. Det forudsættes, at der tilvejebringes fyldestgørende statistik til at følge udviklingen, samt at der fortsat afsættes forskningsmidler til at analysere kønsbarrierer i forskning.

Udvalget anbefaler, at ligestilling prioriteres som et succesmål i forskningspolitikken, og at det indbygges som en parameter i bevillingerne til institutionerne. Udvalget foreslår endvidere, at der ansættes ligestillingskonsulenter på universiteterne med henblik på at udvikle viden og instrumenter til at påvirke udviklingen på de enkelte institutioner. Udvalget finder, at positiv særbehandling ved besættelse af stillinger og ved tildeling af forskningsmidler kan være velegnet til at stimulere forandringer på områder med en meget skæv kønssammensætning.

*Mindretalsudtalelse fra Dansk Arbejdsgiverforening i afsnit 7.1.1.

5.2.4. Løn- og arbejdsvilkår

Ligeløn har været et helt centralt emne i ligestillingsarbejdet gennem de seneste årtier. Udformningen af den danske ligelønslovgivning har især været præget af det fælleseuropæiske arbejde med dette emne, mens et nordisk samarbejde om ligelønsproblemer mere har sat sig spor i valg af temaer for de danske projekter vedrørende ligestilling på arbejdsmarkedet. Udvalget må dog konstatere, at der trods den formelle indsats med en speciel ligelønslov og ligelønskravet integreret i overenskomster på arbejdsmarkedet generelt set ikke er skabt økonomisk og arbejdsmæssig ligestilling mellem kvinder og mænd hverken på det offentlige eller det private arbejdsmarked.

Igennem 1990’erne er der sket en udvikling mod, at folkepensionen udgør en faldende andel af mange pensionisters forsørgelsesgrundlag. Udvalget forventer, at denne udvikling vil fortsætte og ser en del indicier for, at der i denne forbindelse opstår kønsforskelle i pensionisternes økonomiske grundlag. Lov om ligebehandling af mænd og kvinder inden for de erhvervstilknyttede sikringsordninger har løst visse problemer af aktuarmæssig karakter, men Udvalget må dog konstatere, at selv inden for disse sikringsordninger vil kvinder få en lavere pension end mænd i mange år fremover. Udvalget må derfor konstatere, at det vil være nødvendigt at kortlægge og følge udviklingen i kvinders og mænds pensionsopsparing.

Gennemgangen af det materiale, Udvalget har haft til rådighed, viser, at flere faktorer spiller en rolle for den manglende ligeløn mellem kvinder og mænd. På et strukturelt niveau kan kønsarbejdsdelingen, således som den kommer til udtryk i kvinde- eller mandsdominans i henholdsvis den private og offentlige sektor eller i service- og produktionsorienterede brancher, have en selvstændig betydning. På virksomhedsniveau synes faktorer som lønsystem, kønsarbejdsdeling og kønsforestillinger og samspillet mellem dem samt ikke mindst den virksomhedskultur som dette samspil indgår i, at være af afgørende betydning for forekomsten, omfanget og størrelsen af lønforskelle mellem kønnene.

Arbejdsvurdering spiller også en væsentlig rolle, når forholdene vedrørende uligeløn skal belyses. Udvalget må om dette redskab konstatere, at det forholdsvis sjældent er blevet brugt systematisk i Danmark, og at forsøgene på at fastlægge grundlag og metoder har været spredte. Der synes eksempelvis ikke at være enighed om, hvilke faktorer der må indgå i en vurdering af arbejdets værdi. Der synes heller ikke at være udviklet almindeligt anerkendte metoder, som kan bruges til sammenligning af arbejde på tværs af faggrupper, eller som gør det muligt at foretage en kønsneutral sammenligning af værdien af ikke-identiske arbejdsopgaver inden for samme faggruppe.

Kvinders lavere livsindkomst, er et andet væsentligt problem i ligestillingsarbejdet, fordi denne form for beregning ikke blot er knyttet til den aktuelle aflønningssituation, men har betydning for kvinders levevilkår i hele deres voksenliv og ikke mindst, når de går på pension. Set i en ligestillingssammenhæng er de vigtigste faktorer i forbindelse med spørgsmålet om livsindkomst kvinders lavere erhvervsfrekvens og beskæftigelsesgrad sammenlignet med mænds, og ikke mindst, at kvinder er ansat på områder, som ikke hører til de lønførende.

En del af ligestillingsinitiativerne i forbindelse med kvinders og mænds ulige løn har haft til formål at nedbryde det kønsopdelte arbejdsmarked, primært ved hjælp af den såkaldte "kvinder i mandefags-strategi". Udvalget må om denne indsats konstatere, at der er sket et skift i fokus, således at arbejdet er gået fra at være en kvindeorienteret beskæftigelsesindsats til også at omfatte ligestillingsinitiativer for blandede grupper og ikke mindst for mandegrupper inden for pædagogiske fag, hvor det har betydning for brugerne, at mænd er vel repræsenterede.

Udvalget må også konstatere, at den aktuelle indsats på området mest består i enkeltprojekter af forsøgskarakter, og at der ikke siden det fællesnordiske BRYT-projekt for 10-15 år siden (jf. afsnit 4.4.6) har været en samlet, systematisk indsats for at nedbryde det kønsopdelte arbejdsmarked. Mandefagsstrategien har trods visse problemer vist sig at besidde et potentiale med hensyn til at skabe bedre lønforhold for de kvinder, for hvem det er lykkedes at finde fodfæste i de typiske mandefag, ligesom den har demonstreret dette potentiale i forbindelse med, at kvinder i de seneste mange år har bevæget sig ind på andre mandsdominerede områder som eksempelvis politik og uddannelse.

Endelig har Udvalget konstateret, at statistikken på lønområdet i mange tilfælde er forældet og kun vanskeligt kan følges over tid, enten fordi der er sket ændringer i opgørelsesmåderne, er indsamlet forskellige data under samme kategoribetegnelse eller ikke er foretaget den foreskrevne opdeling på køn i dataindsamling og -analyse. Med eksisterende og nye lønsystemer som decentral lønfastsættelse eller løntyper som bonus- og præstationsløn vil det være af afgørende betydning, at der i forbindelse med lønforhandlinger foreligger kønsopdelte og konsistente, offentlige statistikker.

I Danmark er løngabet mellem kvinder og mænd i modsætning til en række andre lande stagneret gennem 1980’erne, og på trods af, at kvinderne stort set har indhentet deres uddannelsesmæssige efterslæb i forhold til mænd, ser det ud til, at lønforskellene har været stigende gennem de senere år. Dette gælder, hvad enten problemet anskues ud fra synsvinklen "gennemsnitsløn" eller "lige løn for arbejde af samme værdi".

Udvalget anbefaler, at lønspørgsmålet vies særlig opmærksomhed i det kommende ligestillingsarbejde. Det er her afgørende, at der via Danmarks Statistik tilvejebringes et tilstrækkeligt, statistisk grundlag til at kortlægge lønudviklingen i forhold til køn, samt at der derudover afsættes midler til forskning i baggrunden for lønforskellene. Udvalget anbefaler herunder, at den kønsmæssige effekt af de nye, decentrale lønsystemer følges nøje og at de offentlige arbejdsgivere medvirker til at tilvejebringe et tilstrækkeligt, statistisk grundlag herfor.

Udvalget anbefaler videre, at der tilvejebringes et bedre vidensgrundlag for at vurdere kønsbetingede forskelle i pensionsoptjeningen, samt at der fokuseres på denne problematik ved fremtidige omlægninger af pensionsvilkårene.

Endelig anbefaler Udvalget, at der udvikles og formuleres arbejdsvurderingssystemer med henblik på at opnå lige løn for kvinder og mænd, blandt andet med udgangspunkt i EU-Kommissionens regler for god praksis vedrørende ligeløn.

*Mindretalsudtalelser fra Finansministeriet, Dansk Arbejdsgiverforening samt fra Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen i Danmark i afsnit 7.1.2.

5.2.5. Familie og arbejdsliv

Børnefamiliernes forhold og sammenhængen mellem familieliv og arbejdsliv har optaget en stor del af debatten i de senere år. Såvel kvinder som mænd, især i de yngre generationer, ønsker et arbejdsliv med udfordringer, ansvar og den nødvendige indkomst samt et familieliv med plads til børn og fritid. Samspillet mellem arbejds- og familieliv skal således danne ramme for både personlig udvikling, forældreskab og karriere.

Udvalget kan i den forbindelse konstatere, at der på dette område inden for ligestillingsarbejdet er sket en udvikling i opfattelsen fra en segmenteringsforståelse, hvor det antages, at der ikke er nogen sammenhæng mellem arbejdsliv og familieliv, at manden har forsørgerrollen, og at kvinden har rollen som den, der sørger for familien, hen imod en integrationsforståelse, hvor arbejdsliv og familieliv ikke kan skilles ad, og hvor kvinder og mænd på lige fod har ansvaret for både forsørgelse og omsorg. Det må dog samtidig erkendes, at denne forståelse tilegnes i forskelligt tempo og i visse tilfælde endnu ikke er accepteret af de involverede aktører.

Udvalget har ikke haft ressourcer til at kulegrave de økonomiske muligheder, som kan være med til at løse ligestillingsproblemerne i forbindelse med spørgsmålet om sammenhæng mellem familie- og arbejdsliv så som barselsfonde og refusion i forbindelse med vikarudgifter, eller de hindringer, der måtte være for at kunne tilbyde fleksibilitet på alle områder. Den eksisterende statistik har heller ikke været et tilstrækkeligt grundlag for en mere overordnet vurdering, men Udvalget vil dog pege på, at der foreligger mange kvalitative undersøgelser af dette spørgsmål, som har bragt nye og særdeles relevante synsvinkler ind i debatten.

Udvalget er delt i spørgsmålet om etableringen af barselsfonde og andre økonomiske løsningsmodeller som redskaber i indsatsen for at fremme ligestillingen mellem kvinder og mænd på arbejdsmarkedet.

Et overvejende flertal i Udvalget anbefaler, at der sættes fokus på udviklingen af modeller, som kan tilskynde mænd til at tage del i barselsorloven og samtidig sikre, at kvinder i den fødedygtige alder ikke forskelsbehandles ved ansættelse, forflyttelse eller forfremmelse. Et flertal finder, at spørgsmålet bør løses inden for overenskomst- og aftalesystemet.

Det er Udvalgets opfattelse, at ansvaret for integrationen af familie- og arbejdsliv ikke alene hviler på enkeltpersoner, hvad enten de er forældre eller på anden måde yder omsorg til familiemedlemmer, men også på politikere og arbejdsgivere. Samtidig må det bemærkes, at familier og især børnefamilier er meget forskellige og derfor har varierede forventninger til, hvilke initiativer der er nødvendige for at få arbejdsliv og familieliv til at hænge bedre sammen. Nogle ønsker mere reel tid i familien, mens børnene er små, og vil derfor prioritere muligheden for deltid, nedsat arbejdstid og længerevarende orlovsperioder, mens andre i højere grad har brug for frihed i vanskelige situationer som børns sygdom eller for offentlig pasning af deres børn i forbindelse med skæve arbejdstider.

Tanken om familievenlige arbejdspladser er udsprunget af de konflikter, som skabes af kravet til den enkelte arbejdstager om at skulle fordele sin tid og sine kræfter mellem familie og arbejdsplads. Indtil for få år siden var arbejdstiden fast i de fleste virksomheder, og familielivet måtte indrette sig derefter. Holdningen til arbejdet som det vigtigste var og er stadig udbredt og giver ofte anledning til uoverensstemmelse, enten fordi arbejdstageren accepterer denne holdning og derfor ikke påtager sig familieforpligtelserne i tilstrækkelig grad, eller fordi arbejdstageren sætter familien foran arbejdet.

Der er på det offentlige og det private arbejdsmarked iværksat forskellige forsøgsordninger og initiativer med henblik på at tilbyde større fleksibilitet. Ordningen skal både modsvare et ønske om mere reel tid med familien og løsning af akutte børnepasningsproblemer, blandt andet ved at nedbringe overarbejdet, give mulighed for nedsat arbejdstid eller hjemmearbejde, konvertere merarbejde til omsorgsdage eller fremme børneorienteret tilrettelæggelse af ferie. Også enkelte børneinstitutioner har forsøgt sig med familievenlighed i form af mere fleksible åbningstider. En del virksomheder og institutioner med driftsmæssige forudsætninger har i visse tilfælde endog været trendsættende. Der er for eksempel givet tilbud om øget fleksibilitet blandt andet ud fra en rationel holdning til arbejdskraftens værdi for produktionen, men med forståelse for, at de ansatte yder en bedre indsats, hvis de gives mulighed for at få arbejds- og familieliv til at hænge sammen. Udvalget har imidlertid ikke overblik over effekten af de pågældende ordninger.

Udvalget anbefaler, at fleksibilitet bliver en integreret del af lovgivningen, pasnings- og orlovsordninger, aftaler på arbejdsmarkedet og familievenlige tiltag på arbejdspladserne, således at familierne kan udnytte de givne muligheder i overensstemmelse med behov, økonomi og egne prioriteringer.

Udvalget anbefaler videre, at der igangsættes familievenlige initiativer på grundlag af de dybtgående analyser, der er foretaget vedrørende familiernes livsformer, prioriteringer og strategier.

Endelig anbefaler et overvejende flertal af Udvalget, at børnepasningsgarantien reelt træder i kraft efter barselorlovens ophør.

Orlovsordningerne anses af mange for at være et virkningsfuldt instrument til at opnå sammenhæng mellem arbejds- og familieliv, men da de er udformet som del af reformer på arbejdsmarkedet, har de i praksis og set i et ligestillingsperspektiv vist sig at være problematiske, fordi de først og fremmest bruges af kvinderne til at imødekomme familiernes behov. Herved svækkes kvindernes tilknytning til arbejdsmarkedet, hvilket får livslang virkning på deres økonomi, mens deres indflydelse i familien udvides. Mændene, derimod, får et forspring i karriereudvikling og indkomstforhold, mens de risikerer at miste indflydelse i familierelationerne.

Med henblik på at opnå større ligestilling mellem forældrene, hvad angår karriere og familieansvar, anbefaler Udvalget, at indsatsen for at fremme positive holdninger til orlov for mænd øges blandt arbejdsgivere, kolleger og ikke mindst i selve gruppen af mandlige arbejdstagere.

Udvalget anbefaler videre, at de eksisterende, børnerelaterede orlovsordninger gøres mere attraktive for mænd gennem større fleksibilitet for eksempel med mulighed for at vælge en varighed, som kan forenes med familiens behov.

*Mindretalsudtalelser fra Finansministeriet, Dansk Arbejdsgiverforening samt fra Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen i Danmark i afsnit 7.1.3.

5.2.6. Andre emner og grupper

I de seneste år er der inddraget nye emner og grupper i ligestillingsarbejdet i et stadigt samspil med det internationale kvinde- og ligestillingsarbejde og hjemlige kvinde- og mandeorganisationer. Udvalget må med hensyn til familieretlige spørgsmål konstatere, at mange oplever forskelsbehandling ved afgørelser om forældremyndighed, samvær med børnene, bodeling og bidragspligt i en sådan grad, at der er dannet organisationer eller netværk, som specielt arbejder med mænds problemer vedrørende opløsning af parforhold eller udfører forskning i emner relateret til mænds vilkår på disse områder. Mange af de forhold, som inddrages i debatten, er af juridisk karakter og behandles eller er blevet behandlet i udvalg nedsat af Justitsministeriet, men mandeorganisationerne finder, at problemerne derudover rettelig hører hjemme i og bør drøftes som del af ligestillingsarbejdet.

Det er også Udvalgets opfattelse, at spørgsmål vedrørende opløsning af parforhold må ses i en ligestillingssammenhæng, for så vidt de som bodeling og bidragspligt alene angår parterne i skilsmissen. Med hensyn til forældremyndighed og samvær med børnene vil Udvalget gerne understrege, at en vurdering skal tage udgangspunkt i børnenes situation fremfor ligestillingshensyn, men der må naturligvis hverken forekomme direkte eller indirekte diskrimination for eksempel ud fra en traditionel holdning om, at kvinder er bedst til at tage sig af børn.

Udvalget anbefaler, at der indsamles statistik inden for det familieretlige område, for eksempel om forældremyndighed og bidragspligt.

Udvalget må videre konstatere, at familievold og handel med kvinder indtil for nylig har været betragtet som private frem for samfundsmæssige problemer herhjemme, men at der nu er taget visse initiativer for at ændre denne situation. Hvad angår vold, vil Udvalget pege på, at der er behov for offentlige institutioner, som voldsramte kan henvende sig til og få den mangesidede hjælp af, som de har behov for. Spørgsmålet om krisecentre tilknyttet hospitaler og med et samlet tilbud om medicinsk, psykologisk og juridisk støtte bør fortsat være på dagsordenen.

Udvalget har med tilfredshed noteret sig det nye initiativ med etablering af voldtægtscentre og finder, at der fortsat skal skabes ny viden på området

Det er Udvalgets opfattelse, at akut og bredspektret hjælp er et offentligt anliggende, og at den må være en selvfølge for voldsramte kvinder eller for kvinder, som er kommet ind i det danske samfund som handelsobjekter. Problemet må imidlertid også anskues mere langsigtet og rumme en indsats for at udrydde vold og handel med kvinder.

Udvalget anbefaler, at det fremtidige ligestillingsarbejde sætter fokus på indsamling af dokumentation, især statistik, om emnet "handel med kvinder", samt at der afsættes tilstrækkelige ressourcer til efterforskning og gennemføres en vurdering af sanktionsmulighederne.

Udvalget anbefaler endvidere, at der iværksættes undersøgelse af baggrunden for vold i parforhold, med fokus på både ofre og udøvere, samt af spørgsmålet om, hvorledes kvinder og mænd kan få så ligeværdige forhold, at denne vold undgås.

Udvalget anbefaler endelig, at medicinsk, psykologisk og juridisk støtte til voldsramte ydes som et integreret tilbud, og at der udvikles tilbud til voldsudøverne med henblik på at bryde deres adfærdsmønster.

Udvalget må om en række arbejdspladsrelaterede temaer, som er dukket op i ligestillingsdebatten inden for de seneste år, konstatere, at de trods deres betydning ikke har været inddraget i ligestillingsarbejdet i en sådan grad, at der i dag foreligger et statistisk grundlag, en kvalitativ viden eller brugbare fremgangsmåder, som kunne danne udgangspunkt for en ændring af forholdene. Det drejer sig for eksempel om ny informationsteknologi, som hører til de højtlønnede områder, men som foreløbig ikke har været i stand til at tiltrække kvinder, - måske fordi deres indsats og erfaringer ikke værdsættes eller identificeres og inddrages.

Det drejer sig også om mænds arbejdspladskultur og mediernes indflydelse på kønsbilledet, som kan have stor betydning for opfattelsen af kvinders og mænds ligeværdighed. Og det drejer sig om ulønnet arbejde i hjemmet, der i høj grad udføres af kvinder og kan medvirke til deres langsommere karriereudvikling og lavere livsindkomst.

Udvalget anbefaler, at temaer som ny informationsteknologi, mænds arbejdspladskultur og mediernes indflydelse på kønsbilledet samt ulønnet arbejde i hjemmet belyses i dybden og indgår som aspekter af et eller flere af de overordnede emner på ligestillingsområdet såsom ledelse og magt, uddannelse og forskning, løn- og arbejdsvilkår og/eller familie- og arbejdsliv.

Hvad angår de øvrige grupper, som ligestillingsarbejdet er blevet mere opmærksom på i de senere år, vil problemer vedrørende flygtninge- og indvandrerkvinder i høj grad blive behandlet i andre sammenhænge, men for så vidt angår ligestilling mellem kønnene må det fremtidige ligestillingsarbejde have et beredskab for at tage disse gruppers aktuelle problemer op.

5.2.7. Øget inddragelse af mænd i ligestillingsarbejdet

Med hensyn til mænd set som en ny gruppe i ligestillingsarbejdet, må Udvalget konstatere, at der i 1990’erne er sket en positiv udvikling, som har gjort mænd synlige som aktører, især i forbindelse med spørgsmålet om sammenhængen mellem familie- og arbejdsliv. Også ligestillingsproblemer for marginaliserede grupper af mænd er inddraget.

Udvalget anbefaler, at indsatsen for at engagere mænd i det fremtidige ligestillingsarbejde intensiveres.

Udvalget indstiller videre, at problemer vedrørende unge mænd, der på grund af manglende uddannelse, arbejde og familie risikerer at opleve sig selv som tabere i samfundet, fremover vies øget opmærksomhed.

5.2.8. Unge og det fremtidige ligestillingsarbejde

Det er utvivlsomt de unge som gruppe og som bærere af fremtidens samfund, der vil få en særlig plads og kræve den mest samlede indsats på ligestillingsområdet. Udvalget har i den forbindelse noteret sig, at de helt unge kvinder og mænd ikke ser ligestilling mellem kønnene som et problem, og at unge i 20'erne eller begyndelsen af 30'erne først får øjnene op for en eventuel manglende ligestilling på arbejdsmarkedet eller i hjemmet, når de får børn.

Udvalget finder, at dokumentationen for disse forhold er utilstrækkelig og anbefaler, at der i det fremtidige ligestillingsarbejde udvikles en differentieret og nuanceret strategi, som tager højde for de ligestillingsmæssige problemer, de unge står overfor.

5.2.9. Ligebehandling af kvinder og mænd

Forskelsbehandling af kvinder i politiske, økonomiske og arbejdsmæssige sammenhænge har været den vigtigste begrundelse for, at ligestillingsarbejdet blev institutionaliseret i Danmark sidst i 1970'erne blandt andet med Ligebehandlingsloven, hvis ordlyd dog omfatter både kvinder og mænd. Selvom ligestillingsarbejdet således har været lovfæstet i mere end tyve år, kan Udvalget konstatere, at der stadig forekommer mange og vidt forskellige tilfælde af forskelsbehandling af både kvinder og mænd.

Et særligt aspekt i loven er sager om positiv særbehandling, hvor de af arbejdsmarkedets parter, der sidder i Ligestillingsrådet, kan blokere for en beslutning, som det øvrige Råd og det pågældende ressortministerium efter høring går ind for. Den generelle holdning hos nogle af de medlemmer af Ligestillingsrådet, som sidder i dets arbejdsmarkedsudvalg, synes at være, at særbehandling som udgangspunkt ikke bør anvendes som et middel til ligestilling, og at der skal være tale om helt specielle tilfælde som en meget skæv kønsrepræsentation, før dette instrument tages i anvendelse. Da loven udtrykkeligt giver adgang til særlige foranstaltninger for at fremme kvinders og mænds lige muligheder, finder Udvalget det uhensigtsmæssigt, at der eksisterer en slags vetoret over for resten af Ligestillingsrådet for de medlemmer, der sidder i dets arbejdsmarkedsudvalg. Problemet er så meget desto større, fordi dispensationer ikke længere blot er et anliggende om at særbehandle kvinder for eksempel for at opfylde samfundskravet om en afbalanceret kønssammensætning i stillingskategorier inden for forskningssystemet, men i de senere år i halvdelen af tilfældene har drejet sig om at særbehandle mænd, således at de kan foretrækkes i erhverv eller uddannelser, hvor samfundet finder, at der er behov for deres tilstedeværelse.

En væsentlig del af de dispensationsansøgninger, der bliver forelagt Ligestillingsrådet, hidrører i øvrigt fra arbejdsmarkedsrådene, arbejdsformidlingerne og kommunerne, som ønsker at gennemføre særlige foranstaltninger for at få kvinder og/eller mænd ind på arbejdsmarkedet eller rette op på det kønsopdelte arbejdsmarked.

Udvalget anbefaler, at spørgsmålet om positiv særbehandling gøres til genstand for speciel opmærksomhed i det fremtidige ligestillingsarbejde.

Udvalget indstiller videre at, dispensationsreglerne i Ligebehandlingsloven tages op til vurdering, således at det bliver muligt at gennemføre positiv særbehandling inden for fastlagte rammer uden konkret ansøgning.

Ligebehandlingslovens § 4, som siger, at "enhver arbejdsgiver, der beskæftiger mænd og kvinder, skal behandle dem lige, for så vidt angår arbejdsvilkår", benyttes i forbindelse med sager om seksuel chikane, men er ikke udformet med henblik på disse sager og passer derfor kun vanskeligt til gerningsindholdet.

Udvalget anbefaler, at der på grundlag af gældende retspraksis udarbejdes en bestemmelse i ligestillingslovgivningen, der direkte sigter mod den form for kønsdiskrimination, som ligger i sexchikane på arbejdspladsen.

5.3. Internationale opgaver

De danske regler om ligestilling hviler i vidt omfang på direktiver vedtaget inden for det europæiske samarbejde, og både i Europarådet og i Nordisk Ministerråd deltager Danmark aktivt i arbejdet med at udvikle mainstreamingsstrategien. Hertil kommer den stigende globalisering som også mere bredt forudsætter et samarbejde på tværs af grænserne.

Som medlem af og aktiv deltager i det europæiske og internationale samarbejde har Danmark en forpligtelse til at bidrage til de forhandlinger, der foregår om direktiver, resolutioner og andre vedtagelser, og at videregive de erfaringer og metoder, som Danmark har i ligestillingsarbejdet. Som led i udviklingen af demokratiske systemer i de baltiske lande og Østeuropa formidles danske og nordiske erfaringer med opbygning og organisering af ligestillingsenheder og -mekanismer.

Udvalget ser det som en vigtig opgave i det fremtidige ligestillingsarbejde, at Danmark fortsat deltager aktivt i og præger det internationale ligestillingsarbejde med danske erfaringer. Danmark betragtes som et foregangsland på området, hvilket blandt andet kom til udtryk i forbindelse med Kvindekommissionens evaluering af Danmarks tredje rapport til CEDAW (jf. afsnit 2.6.3.).

Udvalget anbefaler, at de opgaver og kompetencer, der hidtil har ligget i Udenrigsministeriet, fortsat varetages dér, mens de øvrige samles, hvor det fremtidige ligestillingsarbejde placeres.

5.4. Ligestillingsarbejdets strategier

Materialet om det offentlige ligestillingsarbejde siden 1976 viser, at strategitænkning først for alvor er blevet synliggjort med introduktionen af mainstreamingbegrebet i sidste halvdel af 1990'erne. Det er dog muligt at identificere nogle overordnede fremgangsmåder for udførelsen af arbejdet, der kan betegnes som strategier, ligesom det er klart, at den integrationstanke, som ligger til grund for mainstreaming, findes indbygget i flere af de hidtidige initiativer på ligestillingsområdet.

Udvalget vil i det følgende overveje principperne i de tre hidtil mest benyttede strategier til at nå målet om ligestilling mellem kønnene: lovgivning, handlingsplaner og projektarbejde. Derefter diskuteres fordele og ulemper ved den mainstreamingstrategi, som er blevet en uomgængelig del af det fremtidige ligestillingsarbejde, idet den er vedtaget af Folketinget som del af opfølgningsarbejdet efter kvindekonferencen i Beijing i 1995.

5.4.1. Lovgivning

Udgangspunktet for det institutionaliserede ligestillingsarbejde i Danmark var en erkendelse af, at der eksisterede en række kønsskævheder i samfundet, men udviklingen af en første ledetråd for arbejdet har primært bygget på EU-direktiver om ligestilling. Den strategi, der blev valgt til at rette op på skævhederne, var en særlig ligestillingslovgivning, som afstak rammerne for en central aktør i form af Ligestillingsrådet og først satte ind over for den manglende ligeløn og ligebehandling på arbejdsmarkedet, senere over for den skæve balance mellem kønnene i statslige udvalg og bestyrelser. Lovgivningen er løbende blevet justeret i overensstemmelse med internationale vedtagelser og indvundne erfaringer.

Denne særlige ligestillingslovgivning er efterhånden blevet suppleret med andre lovinitiativer, der har haft indflydelse på ligestillingsarbejdet, som for eksempel ændringer i de kommunale styrelseslove eller arbejdsmarkedsreformer, enten fordi en eller flere bestemmelser har drejet sig om ligestillingsrelaterede forhold eller, givet i en helt anden sammenhæng, har fået konsekvenser for ligestilling mellem kønnene.

Udvalget finder, at det har været helt nødvendigt at benytte sig af lovgivning på ligestillingsområdet, men at denne strategi i sig selv ikke er tilstrækkelig til at nå målet. Et af flere problemer er, at ligestillingslovgivningen er blevet for kompliceret for brugerne med sin udbygning til fem love, der hver især har fået ændret eller tilføjet visse bestemmelser, og sin spredning af Ligestillingsrådets opgaver og kompetencer til flere forskellige love. Det kan også anses for et problem, at lovgivningens primære mål går på at udbedre forhold inden for afgrænsede områder fremfor en mere almen forebyggelse af kønsdiskrimination. Endelig har det i flere tilfælde som eksempelvis bestemmelserne vedrørende orlov vist sig at være et problem, at ligestillingsperspektivet ikke har været inddraget under forberedelse af lovforslaget.

Udvalget anbefaler, at det overvejes at sammenskrive de gældende ligestillingslove til én ligestillingslov, med henblik på at skabe en enkel ramme om et ligestillingsarbejde for samfundslivet som helhed.

5.4.2. Handlingsplaner og ligestillingsredegørelser

Opfølgningen på kvindekonferencen i Nairobi i 1985 med dens dokument om fremadrettede strategier har været udgangspunkt for formuleringen af den fremgangsmåde, der betegnes handlingsplanarbejdet, og som specielt har til hensigt at intensivere de offentlige myndigheders deltagelse i ligestillingsindsatsen blandt andet ved, at hver især udarbejder lokale handlingsplaner med måltal.

Handlingsplanstrategien er kendetegnet ved, at den kun gælder statslige myndigheder med over 50 ansatte, at den ligesom lovgivningen primært går på at udbedre mangler, at dens prioriteringer er et resultat af folketingsbeslutninger, at den løbende evalueres af Ligestillingsrådet, og at disse evalueringer debatteres af Folketinget. Strategien rummer to hovedsigter, idet den stiller krav om en indsats både for ligestilling på det personalepolitiske område med prioriteringer som flere kvinder i ledelsen og sammenhæng mellem familie- og arbejdsliv samt integration af ligestillingsperspektivet i de offentlige myndigheders faglige arbejde.

På baggrund af de evalueringer, som Ligestillingsrådet har foretaget af de hidtidige tre handlingsplanperioder, må Udvalget konstatere, at de offentlige myndigheder generelt set ikke har levet op til formuleringerne i Folketingets motiverede dagsordener for handlingsplanarbejdet. Hvad angår de personalepolitiske aspekter, er der fortsat mange aktører, som ikke udarbejder handlingsplaner, og endnu flere, som ikke har formuleret måltal. Med hensyn til ligestillingsindsatser på ministeriernes sagsområder kan initiativerne tælles på meget få hænder, selvom der findes eksempler på ministerier, som på forskellig vis har arbejdet med integration af kønsperspektivet i deres ressort.

Ved ændring af de kommunale styrelseslove fra 1995 er kommunerne forpligtet til at offentliggøre ligestillingsredegørelser hvert andet år om deres ligestillingspolitik, den kønsmæssige fordeling på stillingskategorier og andre forhold som skønnes at have betydning for indsatsen på ligestillingsområdet.

Redegørelserne, og ikke mindst det faktum, at en stor del af landets kommuner har siddet forpligtelsen overhørig ved ikke at aflevere deres indberetning til tiden, viser først og fremmest, at der endnu er meget at arbejde med på regionalt og lokalt plan. Ikke alle redegørelser er lige informative, idet de for eksempel kun rummer statistiske oplysninger om personalets kønsfordeling suppleret med få eller ingen kommentarer.

Udvalget anbefaler, at de statslige og kommunale myndigheder behandles ens, således at der fastsættes krav om handlingsplaner både for det statslige og det kommunale område. Det forudsættes, at dette krav lovfæstes.

Udvalget anbefaler, at ligestilling indgår som en parameter i forbindelse med udlicitering af offentlige opgaver og som et succeskriterium, når der indgås udviklingskontrakter med statslige institutioner.

Udvalget anbefaler endelig, at der foretages en undersøgelse af, hvorledes handlingsplaner for ligestilling i den private sektor har fungeret i lande som for eksempel Sverige, der har erfaringer med anvendelsen af dette redskab.

Udvalget indstiller videre, at der udvikles ensartede retningslinjer for udarbejdelse af regelmæssige handlingsplaner indeholdende statistisk dokumentation om indsatsen på både personale- og sagsområder samt en evalueringsform, som muliggør en dialog om resultaterne mellem aktørerne og de vurderende instanser på administrativt niveau.

Udvalget anbefaler i den forbindelse, at der afsættes ressourcer til en rådgivning, som løbende kan motivere til og støtte ligestillingsarbejdet, med særlig fokus på den private sektor.

*Mindretalsudtalelser fra Dansk Arbejdsgiverforening samt fra Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen i Danmark i afsnit 7.1.4.

5.4.3. Projektarbejde

En tredje strategi, som har været benyttet sideløbende med de øvrige for at rette op på ubalancer mellem kønnene, er at sætte fokus på et bestemt emne, en særlig målgruppe eller nye aktører ved hjælp af tidsbegrænsede projekter af forskellig karakter. Projektstrategien er også blevet brugt til at sikre ligestillingsarbejdet en plads i bredere sammenhænge og til at lægge op til eller følge op på lovgivnings- eller handlingsplanarbejde.

Et typisk forløb for at skabe opmærksomhed om et ligestillingsemne kan bestå i en kæde af projekter uden for eller som del af det almindelige regeringsarbejde og i mange tilfælde finansieret af særlige projektbevillinger. Kæden omfatter eksempelvis en igangsættende konference, hvor en bred kreds af eksperter og organisationsfolk, politikere og embedsmænd diskuterer emnet og kommer med ideer til arbejdet med det. Næste trin kan være gennemførelse af et forsknings- eller udredningsprojekt for at klarlægge særlige ligestillingsaspekter, og som tredje trin følger så et formidlingsprojekt med offentliggørelse af resultater i en videnskabelig rapport eller i en antologi med en bredere erfaringsopsamling.

Udvalget finder, at mange ligestillingsaspekter er blevet belyst grundigt gennem sådanne forløb, ikke mindst i Ligestillingsrådets regi, hvor projektstrategien har været en fast bestanddel i forbindelse med indsatser vedrørende centrale emner. Det er Udvalgets opfattelse, at den er velegnet til at synliggøre problemer, inspirere til at arbejde med dem og frembringe nødvendig viden om dem, selvom den nye viden ofte kun er synlig i den offentlige debat i en kort periode, og selvom projektstrategien ikke i sig selv er egnet til at ændre de sociale strukturer, som opretholder den ulige fordeling mellem kvinder og mænd af arbejde, familieansvar og politisk indflydelse.

Udvalget anbefaler fortsat brug af projekter, og at der i det fremtidige ligestillingsarbejde afsættes ressourcer til en systematisk opfølgning af tanker og ideer, som identificeres eller udvikles i projektforløbene.

5.4.4. Mainstreaming

En ny strategi i ligestillingsarbejdet er mainstreaming, der i nogle år har været del af EU-Kommisssionens strategi på ligestillingsområdet, ligesom der i det fællesnordiske ligestillingssamarbejde er iværksat et mainstreamingprojekt. Intentionen i denne strategi er at indarbejde kønsperspektivet i den almene politik og planlægning fra første færd med henblik på at sikre, at ligestillingsaspektet inddrages.

Der er ikke mange erfaringer at trække på fra det danske ligestillingsarbejde, idet mainstreamingstrategien hidtil kun har været afprøvet i AF-systemet og den danske bistandspolitik, samt forsøgsvis været anvendt i Arbejdsministeriet på visse områder. På grundlag heraf kan Udvalget for eksempel for nærværende identificere følgende redskaber for mainstreaming: vurdering af politiske og administrative initiativers konsekvenser for kønnene, indsamling og udbredelse af kønsopdelte statistikker, stadig overvågning af ligestillingsarbejdet, organisering af motiverende kampagner over for offentlige myndigheder og krav om, at det administrative ansvar for mainstreaming er placeret på højt niveau.

En overordnet forudsætning for mainstreaming er en politisk vilje, som ikke blot udmøntes i et pålæg til offentlige myndigheder om at indarbejde kønsperspektivet i det daglige arbejde, således som det er sket i Danmark med folketingsbeslutningen om mainstreaming, men også kommer til udtryk i en klar formulering om, hvad der skal nås ved hjælp af strategien. Andre forudsætninger er organisatoriske ressourcer, et veldefineret mandat, en grundlæggende viden om forholdet mellem kvinder og mænd samt de nødvendige, økonomiske midler. Internationale erfaringer har således vist, at indførelse af mainstreaming forudsætter en periode med en opprioritering af ligestillingsarbejdet, hvori disse elementer indgår.

Der synes dog også at være nogle problemer forbundet med anvendelse af mainstreamingstrategien, idet arbejdet med ligestilling mellem kønnene kan blive overladt til personale, som ikke umiddelbart besidder den nødvendige viden. Der kan også ske det, at ligestillingsarbejdet usynliggøres eller nedprioriteres for mere presserende opgaver, ligesom den stærke integration af ligestillingsarbejdet i den offentlige administration, som er et så vigtigt led i anvendelsen af mainstreamingstrategien, kan medføre, at frivillige organisationers indsats på ligestillingsområdet glemmes, eller at særlige kvinde- eller mandegruppers problemer overses.

Danmark har internationalt tilsluttet sig anbefalinger om at gennemføre mainstreaming som led i ligestillingsarbejdet, og det er Udvalgets vurdering, at strategien må ses som et vigtigt omdrejningspunkt for den fremtidige ligestillingsindsats. Udvalget anbefaler, at der afsættes de nødvendige ressourcer til dette arbejde.

Udvalget anbefaler videre, at der skabes en optimal, institutionel forankring af arbejdet med mainstreamingstrategien med henblik på metodisk udvikling af begreber, grundlæggende analyser af emner, formalisering af efteruddannelse af personale og udbredelse af viden og erfaringer om brugen af mainstreaming til centrale og lokale myndigheder.

Endelig indstiller Udvalget, at hvert enkelt ministerområde som led i gennemførelsen af mainstreaming forpligtes til at dække sit eget ressort med ligestillingsstatistik for både personale og relevante fagområder.

5.5. Nødvendige lovgivningsinitiativer

Gennemførelsen af nogle få af Udvalgets forslag indebærer nye lovgivninginitiativer, nogle fordi emnet ønskes reguleret ved lov, andre fordi det drejer sig om ændring af den gældende lovgivning. Udvalget vil derfor kort opsummere, hvilke områder der er tale om og henvise til de afsnit i betænkningen, hvor de pågældende forslag eller anbefalinger er placeret.

Udvalget foreslår i afsnit 5.4.1, at det overvejes at sammenskrive de gældende ligestillingslove til én ligestillingslov med henblik på at skabe en enkel ramme for ligestillingsarbejdet. Det drejer sig om Ligebehandlingsloven, Ligelønsloven, Udvalgsloven og Bestyrelsesloven.

Der er i afsnit 5.4.2. formuleret en anbefaling om, at krav om udarbejdelse af handlingsplaner på det statslige område lovfæstes. Det bemærkes, at kommunernes pligt til indsende ligestillingsredegørelser er lovfæstet i de kommunale styrelseslove.

Endvidere indstiller Udvalget i afsnit 5.2.9., at dispensationsreglerne i Ligebehandlingsloven tages op til vurdering, således at det bliver muligt at gennemføre positiv særbehandling inden for fastlagte rammer uden konkret ansøgning. Dette skal ses i sammenhæng med en anbefaling i samme afsnit om, at spørgsmålet om positiv særbehandling gøres til genstand for speciel opmærksomhed.

Udvalget anbefaler, ligeledes i afsnit 5.2.9., at der udarbejdes en ny bestemmelse i ligestillingslovgivningen, der direkte sigter mod kønsdiskrimination i form af sexchikane på arbejdspladsen.

Toppen af teksten Forrige Næste Forside

Udgivet af Statsministeriet marts 1998
Elektronisk version ved Bureaukratiet