1. Arbejdsgruppens nedsættelse, opgave og fremgangsmåde

Regeringen nedsatte den 25. august 2005 en arbejdsgruppe med henblik på at foretage en samlet gennemgang af det danske samfunds beredskab og indsats mod terrorhandlinger for at afklare, hvilke yderligere initiativer der eventuelt måtte være behov for med henblik på i videst muligt omfang at modvirke terrorangreb i Danmark. Arbejdsgruppen blev anmodet om at afslutte sit arbejde inden 1. november 2005. Arbejdsgruppens kommissorium er optrykt som rapportens bilag 2.

Arbejdsgruppen har bestået af repræsentanter for Statsministeriet (formand), Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet, Justitsministeriet og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration samt Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste.

Arbejdsgruppen har afholdt en række møder og har inddraget myndigheder, der ikke er repræsenteret i arbejdsgruppen, efter behov.

Arbejdsgruppen har herudover afholdt et seminar om terrorisme og radikalisering med deltagelse af akademiske forskere og analytikere fra efterretningstjenesterne. Magnus Ranstorp, Forsvarshögskolan (Sverige), Petter Nesser, Forsvarets forskningsinstitutt (Norge), Lars Erslev Andersen, Syddansk Universitet, og Michael Taarnby Jensen, Dansk Institut for Internationale Studier, deltog i seminaret som oplægsholdere. Særligt behovet for samarbejde mellem efterretningstjenesterne, andre myndigheder og udenlandske samarbejdspartnere samt udveksling af oplysninger mellem disse blev fremhævet som helt centralt i terrorbekæmpelsen. Det samme gælder indsatsen mod ekstremistiske grupper og hvervningen hertil. Seminarets hovedkonklusioner og anbefalinger er sammenfattet i rapportens bilag 3.

Der har i arbejdsgruppen været tilslutning til seminarets hovedkonklusioner, der er indarbejdet i rapporten.

Endelig har arbejdsgruppen inddraget erfaringer fra andre lande i sit arbejde, herunder særligt de nye initiativer, flere europæiske lande har gennemført eller overvejer at gennemføre i lyset af begivenhederne i Madrid i marts 2004 og i London i juli 2005. (Der henvises til oversigten i bilag 7).

Arbejdsgruppen har til brug for sit arbejde modtaget en række oplysninger fra Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste om tjenesternes virksomhed og indsats mod terror. Visse af disse oplysninger kan ikke lægges åbent frem, men fremgår af en række bilag, der ikke offentliggøres.
Arbejdsgruppen har endvidere aflagt besøg hos udenlandske efterretningstjenester og myndigheder og drøftet, hvorledes terrorisme forebygges og bekæmpes i disse lande, herunder hvorledes arbejdet er organiseret. Arbejdsgruppen har sammenfattet disse erfaringer i et bilag til rapporten, der som følge af oplysningernes karakter ikke vil blive offentliggjort.

2. Arbejdsgruppens grundlæggende overvejelser

Til brug for arbejdsgruppen har Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste udarbejdet en vurdering af terrortruslen med fokus på Danmark, som optrykkes i afsnit 3 nedenfor. Som det fremgår heraf, har terrortrusselsniveauet i Danmark traditionelt været vurderet som lavt, men tjenesterne vurderer, at der i forhold til den vestlige verden for tiden er et generelt forhøjet trusselsniveau. Det er samtidig Politiets Efterretningstjenestes vurdering, at terrorangreb i Danmark kan ske uden varsel.

Terrorismen er en trussel mod den enkelte, det danske samfund og de værdier, det bygger på.

For at beskytte den enkelte, det danske samfund og de værdier, det bygger på, er det helt afgørende, at vi gør, hvad vi kan, for at forebygge og bekæmpe terrorhandlinger, blandt andet gennem efterretningstjenesternes og politiets arbejde. Derfor bør myndighederne have de nødvendige redskaber til at indhente efterretningsmæssige oplysninger samt efterforske og strafforfølge sådanne handlinger, ligesom det er nødvendigt at have et beredskab til at håndtere og begrænse følgerne af eventuelle terrorhandlinger.

Det er ligeledes vigtigt, at vi til stadighed søger at løse de problemer, der bidrager til radikalisering og rekruttering til ekstremistiske og voldelige grupper.

At forebygge og bekæmpe terror stiller store krav, da terrortruslen er sammensat og uforudsigelig. Den kender ikke til landegrænser. Skal den forebygges og bekæmpes effektivt, må der tages mange forskellige redskaber i brug, ligesom et intensivt internationalt samarbejde er afgørende.

Selvom et åbent og frit samfund aldrig vil kunne sikre sig fuldstændigt imod, at personer søger at planlægge og begå terrorhandlinger, er det vigtigt at holde fast i, at erfaringerne fra andre lande viser, at en effektiv indsats mod terror nytter. Det er lykkedes at afværge terrorangreb i Europa, ligesom det er lykkedes at pågribe terrorister.

Arbejdsgruppen fremlægger med denne rapport sin gennemgang af det danske beredskab og indsats mod terrorisme samt anbefalinger til brug for regeringen.

Der kan være anledning til at understrege, at antallet og rækkevidden af de fremlagte anbefalinger ikke skal ses som udtryk for, at det danske samfunds nuværende beredskab og indsats over for terrorisme efter arbejdsgruppens vurdering er utilstrækkeligt. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til, at der i de senere år er taget en lang række væsentlige initiativer for at styrke indsatsen mod terrorisme. Terrorhandlingerne i Madrid i marts 2004 og senest i London i juli 2005 har imidlertid – som det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium – givet anledning til at foretage en mere samlet gennemgang og vurdering af det danske samfunds beredskab og indsats over for terrorhandlinger. Sigtet hermed er at afklare, hvilke yderligere initiativer der eventuelt måtte være behov for med henblik på i videst muligt omfang at modvirke terrorangreb i Danmark, og herunder sikre de nødvendige redskaber til i givet fald at opklare og retsforfølge eventuelle terrorhandlinger.

Anbefalingerne skal ses i dette lys og består af en række forslag, som efter arbejdsgruppens opfattelse kan komme på tale for at styrke indsatsen og beredskabet mod terror. Den endelige afgørelse af, om forslagene bør gennemføres, vil naturligvis bero på en samlet politisk vurdering af de enkelte forslags karakter og under inddragelse af ressourcemæssige aspekter.

Arbejdsgruppen har sammenfattet sine overvejelser i afsnit 4 nedenfor. Arbejdsgruppens anbefalinger er optrykt samlet i bilag 1.

3. Terrortruslen med fokus på Danmark

Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste har til brug for arbejdsgruppen udarbejdet en vurdering af terrortruslen med fokus på Danmark:

”Der har siden den 11. september 2001 bestået et generelt forhøjet trusselsniveau i den vestlige verden og i forhold til vestlige interesser. Samtidig har de militære aktioner i henholdsvis Afghanistan og Irak samt en række terrorhandlinger – herunder i Tyrkiet i november 2003, Spanien i marts 2004 og London i juli 2005 – yderligere medvirket til at understrege og fastholde det forhøjede trusselsniveau.

Europa – typer af angreb
Den væsentligste terrortrussel udspringer fra netværk af transnationale militante sunniekstremister. Det er mest sandsynligt, at grupper af militante sunniekstremister aktuelt kun vil være i stand til at gennemføre simple angreb og angreb af en vis kompleksitet.

Et simpelt angreb kan f.eks. bestå i, at en enkelt eller nogle få personer skaffer sig et våben, f.eks. et håndvåben, en granat eller en simpel hjemmelavet bombe, og angriber et ubeskyttet mål. Sådan et angreb kræver hverken langvarig forberedelse eller omfattende kapacitet såsom finansiering, rekognoscering, operations- og kommunikationssikkerhed, eller avanceret viden om anvendelsen af sprængstoffer.

Et angreb af en vis kompleksitet kan f.eks. bestå af en serie af bomber indsat mod ubeskyttede eller dårligt beskyttede mål. Et sådant angreb kræver en del forberedelse, koordination og kunnen. Det stiller bl.a. krav til terroristernes evne til at kommunikere og rekognoscere uden at blive opdaget. Men det kræver ikke mange penge, avancerede våben eller meget specielle færdigheder.

Meget komplekse, spektakulære angreb som det, der ramte USA 11. september 2001, og det der har været planlagt mod Heathrow Lufthavn og Canary Warf i Storbritannien, stiller så store krav - bl.a. hvad angår ledelse og særlige kompetencer - at forberedelserne dels er meget langvarige og dels indebærer rejser, kommunikation og pengeoverførsler over store afstande. Det er for tiden mindre sandsynligt, at det vil lykkes for militante sunniekstremister at gennemføre et meget komplekst angreb. Det skyldes den store terrorbekæmpelsesindsats, der udføres i mange lande, og som bl.a. har ført til, at koordination af terrorplanlægning sker mere lokalt end tidligere.

I den forbindelse er det dog vigtigt at understrege, at netværkene er i stand til at tilpasse sig stadigt vanskeligere operationsvilkår og stadig formår at vælge mål, der giver stor effekt i forhold til deres ressourcer. Det er derfor sandsynligt, at angreb mod ubeskyttede og dårligt beskyttede mål oftere vil blive foretrukket. På grund af det lille antal personer og den meget begrænsede forberedelse, sådanne angreb vil kræve, vil gerningsmændene tillige blive sværere at afsløre på forhånd.

Hertil kommer, at det for sunniekstremister uden en omfattende logistisk støttestruktur kan være oplagt at gennemføre angreb mod andre fuldstændigt ubeskyttede eller let beskyttede mål. At gennemføre et angreb mod den type mål kræver relativt få midler og begrænset planlægning og træning, men skaber stor opmærksomhed. Et eksempel på den type angreb er mordet på den hollandske filmskaber Theo Van Gogh, der blev begået af et medlem af den såkaldte Hofstad-gruppe.

Angreb med kemiske og biologiske giftstoffer
Tjenesterne har ikke kendskab til kemiske eller biologiske terrorangreb i Europa. Angreb i Europa er hidtil udført med simple hjemmelavede bomber. Militante sunniekstremister har dog flere gange i og uden for Europa demonstreret hensigt om at anvende biologiske og kemiske giftstoffer i terroraktioner.

Der blev i januar 2003 fundet remedier og materialer til fremstilling af ricin i London, og i december 2002 arresterede man i Frankrig en ekstremist, der havde eksperimenteret med fremstilling af ricin og havde manualer, som beskrev fremstillingen af botulinumtoksin, i sine forældres lejlighed.

Det må forventes, at militante sunniekstremister igen vil forsøge at forberede angreb med giftstoffer, også i Europa. Nogle militante sunniekstremister er efter alt at dømme i stand til at fremstille gift i små mængder, som vil kunne anvendes i terrorangreb eller i attentater. Da det er enkelt at skaffe giftstoffer, der er kommercielt tilgængelige som f.eks. plantebeskyttelsesmidler, er det derfor sandsynligt, at militante sunniekstremister vil forsøge at anvende sådanne kemiske stoffer.

Selvmordsterrorisme
Terrorhandlingerne i London i juli har sat fokus på selvmordsterrorisme i en europæisk sammenhæng. Ganske vist har britiske statsborgere tidligere været involveret i selvmordsterrorisme uden for Europa, ligesom de personer, der stod bag Madridbomberne i marts 2004, bombesprængte sig selv, da de var indkredset af myndighederne, men terrorhandlingerne i London er første gang, selvmordsangreb er gennemført i Europa på så massiv og nøje planlagt vis.

Selvmordsterrorisme rejser helt særlige problemstillinger sammenlignet med andre former for terrorisme. Dels sender selvmordsterroristerne et helt særligt og meget stærkt ”budskab” til såvel de samfund, de rammer, som til de personer, der er tiltrukket af og som selv overvejer at tage aktiv del i terrorisme – selvmordsterrorisme kan således i visse kredse have en ganske særlig tiltrækningskraft i relation til radikaliserings- og rekrutteringsforløb. Dels vanskeliggøres såvel forebyggelse som efterforskning af selvmordsterrorisme af det forhold, at terroristerne ikke behøver bekymre sig om, hvordan de slipper væk fra gerningsstedet samt forblive uopdagede. Hertil kommer, at de myndigheder, der skal bekæmpe selvmordsterrorisme, herunder navnlig politiet, må tage helt særlige forholdsregler i brug i varetagelsen af egen og borgernes sikkerhed.

Trusselserklæringer fra al-Qaida og ’internetgrupper’
Via medierne bliver der ofte fremsat forskellige former for trusler. For det første skræmmer de befolkningerne i de lande, der bliver truet. For det andet kan de inspirere sunniekstremister, der har eller kan skaffe sig kapacitet til at gennemføre terroranslag mod de lande, der nævnes i truslerne. Truslerne fremsat mod flere europæiske lande efter angrebene i London i juli 2005 er eksempler på, hvordan ’internetgrupper’ som ’Abu Hafs al-Masri Brigaderne’ kan bidrage til at skabe frygt og give et fejlagtigt indtryk af en konkret overhængende terrortrussel, ligesom de kan inspirere andre med kapacitet til at udføre angreb mod de i truslerne nævnte lande.

Også al-Qaidas ideologiske topledelse udsender løbende trusler. Al-Qaida-inspirerede netværk vil kunne opfatte disse trusler som opfordringer til (fortsat) at rette terroraktiviteter mod de mål, som bliver nævnt. Danmark har i modsætning til andre koalitionspartnere fortsat ikke været nævnt af al-Qaidas ideologiske topledelse i deres offentlige erklæringer. Det vurderes imidlertid, at al-Qaida-toplederne, Usama bin Ladin og Ayman al Zawahiri, er så svækkede i deres kontakt med militante sunniekstremistiske kredse i Europa, at de reelt ikke ved, om der er faktiske terrorangreb under planlægning. Tjenesterne vurderer derfor, at topledelsens trusler ikke i sig selv er tegn på et forestående terrorangreb i Europa eller andre steder. Der er eksempler både på lande, som er blevet truet og efterfølgende ramt, og på lande, som er blevet truet og ikke ramt. Væsentligst er det, om der er kapacitet og planlægning i landet. Terrortruslen i et land hænger således i vidt omfang sammen med styrken af de militante sunniekstremistiske netværk i landet og med myndighedernes modforanstaltninger.

Europa – truslens omfang og karakter
Tjenesterne vurderer derfor, at terrortruslen mod Tyskland og Frankrig, der ikke har styrker i Irak, men som begge har styrker i Afghanistan, er højere end truslen mod Danmark, selvom de lande, der deltager i koalitionen i Irak, generelt anses for at være attraktive mål. Efterforskningen af bombningerne i Madrid i marts 2004 tyder på, at ideen til at udføre angreb i landet opstod, før Spanien sendte tropper til Irak. Ligeledes har sunniekstremister haft konkrete planer om angreb i Spanien efter, at de spanske tropper blev trukket tilbage som krævet i forbindelse med angrebene den 11. marts 2004. Der er tegn på, at angrebene i Istanbul i november 2003 havde været diskuteret gennem flere år.

Et fælles træk for sådanne angreb er formentlig, at de specifikke mål i det enkelte land først bliver udvalgt langt henne i forløbet, selvom finansiering og angrebsplanlægning har stået på gennem længere tid. Man kan tale om, at det lokale netværk finder et mål, som modsvarer netværkets aktuelle kapacitet.

Operative forbindelser mellem gerningsmændene til angrebene i London i juli 2005 og etablerede militante sunniekstremistiske netværk som al-Qaida er ikke konstateret. Det forekommer dog sandsynligt, at i hvert fald nogle af gerningsmændene, der udførte angrebet den 7. juli, under ophold i Pakistan havde kontakt til terrornetværk. Der er foreløbig ingen oplysninger om, hvorvidt gerningsmændene fra den 21. juli havde forbindelser til bredere netværk, men det er en mulighed. Foreløbig tyder oplysningerne således på, at angrebene den 7. og 21. juli blev udført af lokale uafhængige grupper, der har ladet sig inspirere af den globale militante sunniekstremistiske bevægelse og af tidligere terrorangreb.

I Europa har nordafrikanere gennem de sidste år været de mest aktive i planlægningen af terror og er det fortsat. Tre af de fire, der gennemførte angrebet i London 7. juli 2005, havde dog pakistansk baggrund, mens det var personer med østafrikansk baggrund, der udførte det mislykkede angreb i London 21. juli 2005. Militante sunniekstremister af pakistansk oprindelse vurderes fortsat at være aktive i terrorplanlægning i Europa, og det er muligt, at sunniekstremister af østafrikansk oprindelse også er det.

Den radikalisering af den enkelte person, som kan føre til terroraktiviteter, er drevet af en række faktorer på ideologisk, samfundsmæssigt og personligt plan. Derudover har aktiviteter i ekstremistnetværk i en lang række lande i Mellemøsten, Golfregionen, Øst- og Nordafrika samt Sydasien smittet af på landsmænd i Europa. Det er muligt, at der i fremtiden vil vise sig eksempler på afsmitning fra lande i Vestafrika samt Central- og Sydøstasien, hvor den militante sunniekstremisme også er udbredt. På langt sigt forventer tjenesterne, at militante sunniekstremisters nationale eller etniske tilhørsforhold vil spille en mindre rolle. Den sunniekstremistiske ideologi og oplevelsen af forholdene, hvor man bor, vil spille en større rolle.

Europæiske konvertitter til islam har ligeledes tiltrukket sig efterretningsmæssig interesse. En ganske lille del af konvertitterne udviser en mere militant indstilling. Med et europæisk ydre og almindelige identitetspapirer kan disse radikale konvertitter uden problemer passere checkpoints, tolden osv., og de kan assistere radikale islamister med f.eks. bankkonti og logistisk støtte og med at sprede propaganda.

Generelt spiller modstanden mod koalitionernes tilstedeværelse i Irak og Afghanistan en meget stor rolle i den sunniekstremistiske propaganda, som særligt har frit spil på internettet. For angrebene i juli i London er det endnu for tidligt at udtale sig sikkert om gerningsmændenes nøjagtige bevæggrunde, og hvordan de blev radikaliseret. Men det er et område, som det fortsat er vigtigt at få grundigt belyst, dels for at kunne optrævle allerede eksisterende netværk og afværge yderligere angreb, dels for at samfundet kan modvirke den påvirkning, der radikaliserer unge og skaber sympati for militant sunniekstremisme.

Politimyndigheder i en række europæiske lande har gennem det seneste år arresteret store grupper af personer, der tilhører militante sunniekstremistiske netværk. Der har været tale om arrestationer af mistænkte i forbindelse med allerede udførte aktioner, optrævling af netværk, som støtter terrorplanlægning uden for Europa, bl.a. i Irak, og arrestationer af personer med planer om angreb i bl.a. Holland, Spanien, Storbritannien og Tyskland. I flere tilfælde er egentlige operationer blevet afbrudt. Det vurderes, at de arresterede udgør en lille del af det samlede, militante sunniekstremstiske miljø i Europa. Hidtidige erfaringer tyder i øvrigt på, at mange af de arresterede vil blive løsladt på grund af manglende beviser.

Erfaringerne fra Holland (Hofstad-sagen, der bl.a. omfatter mordet på Van Gogh), Spanien (Madrid-bombningerne) og senest London (angrebene mod Londons transportsystem) viser, at terrorangreb kan finde sted, uden at der på forhånd foreligger indikationer af efterretningsmæssig eller anden karakter – bortset fra kendskabet til de militante sunniekstremistiske miljøer og deres generelle verdenssyn.

Fra angrebene i Madrid 11. marts 2004 og Amsterdam 2. november 2004 ved vi desuden, at skridtet fra at støtte terrorisme til at blive aktivt og operativt involveret ikke kræver langvarige forberedelser eller omfattende ressourcer: Terroristerne var integreret i de respektive samfund. Nogle var født og opvokset i landet. Netværkene bestod af unge og yngre mænd, og netværkene var ikke koordineret fra centralt hold uden for Europa. Internettet spillede en vigtig rolle som inspirationskilde og vidensbase. De fleste af terroristerne havde ikke været udpræget religiøse, indtil de kom ind i en radikaliseringsproces, og terroristerne praktiserede ikke deres religion i de kendte moskeer.

Et antal militante sunniekstremister - formentlig nogle få hundreder - er rejst fra Europa til Irak for at kæmpe mod koalitionen og den irakiske regering. I Irak får disse personer træning og kamperfaring og danner operative kontakter, som eventuelt vil kunne anvendes, når eller hvis de vender tilbage til deres hjemlande, jf. erfaringerne fra krigen i Afghanistan i 1980erne. Det ser dog ud til, at en del af dem dør i kamp eller ender i fængsel i Irak. Tjenesterne vurderer, at nogle af disse personer er blevet yderligere radikaliseret i Irak og ved tilbagevenden til Europa vil bidrage til den allerede spændte atmosfære, der eksisterer i sunniekstremistiske kredse i Europa.

Situationen i Danmark – truslen mod Danmark og danske interesser
Udviklingen i den internationale sikkerhedspolitiske situation har stor betydning for Danmark. Danmarks militære engagement i Afghanistan og Irak har som tidligere nævnt indflydelse på risikoniveauet for terrorhandlinger rettet mod såvel danske som udenlandske mål i Danmark samt danske mål i udlandet. Eventuelle terrorhandlinger mod Danmark vil af terrorister kunne anskues som en naturlig forlængelse af deres kamp mod den internationale koalition i Irak. Dette vil dog kræve en kapacitet, som ikke hidtil har kunne konstateres i Danmark. Der er også i danske sunniekstremistiske kredse stærkt fokus på konflikten i Irak. Dette fokus vil sandsynligvis blive yderligere forstærket, såfremt den politiske udvikling i Irak fortsat fører til voldelig modstand blandt sunnimuslimerne. Det er imidlertid svært mere præcist at bedømme, i hvor høj grad begivenhederne i Irak og andre lande, hvor muslimer er i konflikt, har betydning for radikaliseringen af personer, som er født og opvokset i Danmark.

Der findes personer og miljøer i Danmark, som har sympati for og/eller støtter grupper og organisationer, som er involveret i terrorvirksomhed. Det drejer sig ifølge PET typisk om personer fra følgende hovedkategorier. Personer, som typisk ikke er født og opvokset i Danmark, men som er kommet hertil som asylansøgere eller i forbindelse med familiesammenføring mv. De kommer typisk fra lande i Nordafrika og Mellemøsten og sympatiserer med diverse terrorbevægelser, som er involveret i konflikter i de pågældende lande. Flere af dem har tillige undervejs taget ophold i træningslejre i Afghanistan. Dertil kommer personer - nogle helt unge - af anden etnisk baggrund, som er opvokset i Vesten, og som føler vrede over behandlingen af muslimer såvel i deres hjemland som internationalt. Disse personer er ikke geografisk forankret i et konfliktområde, og andre faktorer er årsag til deres radikalisering. De kan blive tiltrukket af bestemte ideologier, miljøer, netværk eller personer med militante sunniekstremistiske holdninger. Konvertitter, som af forskellige årsager er blevet militante sunniekstremister, er en tredje kategori. Af de omkring 5.000 danskere, som skønnes at have konverteret til islam, er kun et lille antal blevet militante sunniekstremister. De kan som tidligere nævnt ofte operere mere frit i kraft af et vestligt udseende. Endelig er der ideologerne, hvis væsentligste funktion består i at fremme de radikale budskaber. De inspirerer og motiverer andre til at blive jihadister fremfor selv at deltage i terrorhandlinger.

Generelt skal det bemærkes, at repræsentanter for alle ovennævnte grupper på egen hånd i Danmark vil kunne gennemføre simple terrorhandlinger, der ikke kræver omfattende forberedelse og planlægning. Fra disse personer og miljøers side vil der tillige kunne ydes logistisk støtte til eventuelt tilrejsende terrorister eller terrorgrupper, som måtte have til hensigt at gennemføre terroraktioner på dansk grund. Det vil desuden være muligt for terrorgrupper eller enkelte terrorister at indrejse i Danmark med det formål at gennemføre terroraktioner på dansk grund uden logistisk støtte fra personer eller miljøer i Danmark. På længere sigt vil også hjemvendte militante sunniekstremister, som har kæmpet mod regerings- og koalitionsstyrkerne i Irak, formodentlig kunne udgøre en trussel i Danmark.

Også de føromtalte trusler fremsat på internettet vækker bekymring, fordi de såvel i Danmark som i udlandet medvirker til at skabe frygt og kan inspirere andre med den nødvendige kapacitet til at udføre terrorhandlinger mod Danmark. Særlig i tiden efter terrorangrebene i London har der kunne konstateres en væsentlig stigning i antallet af disse trusler, der ifølge deres indhold udløses af en række forskellige forhold, herunder såvel mere generelle forhold som forhold knyttet til private aktører. Det har endnu ikke kunne konstateres, at internettrusler mod Danmark har været fremsat af personer med kapacitet til at gennemføre terroraktioner.

Terrortruslen mod danske militære installationer og enheder i Danmark og udlandet
Niveauet for terrortruslen mod forsvarets installationer i Danmark følger ikke nødvendigvis det generelle trusselsniveau for det danske samfund. En trussel kan undertiden være specifikt rettet mod forsvaret, således må f.eks. visse udenlandske enheders eller personers besøg i Danmark antages at udgøre særligt attraktive mål. Afgørende er dog, om der er kapacitet til og hensigt om at ramme forsvarets installationer og enheder. Terrortruslen mod forsvarets installationer og personel vurderes i øjeblikket at være lav.

Niveauet for terrortruslen i udlandet, herunder mod danske styrker, der er udsendt i international tjeneste, afspejler normalt trusselsniveauet i lokalområdet.

Konklusion
Terrortrusselsniveauet i Danmark har traditionelt været vurderet som lavt. Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste vurderer imidlertid, at der i forhold til den vestlige verden for tiden er et generelt forhøjet trusselsniveau. PET vurderer samtidig, at både simple angreb og angreb af en vis kompleksitet – jf. erfaringerne fra Madrid og London – kan ske uden varsel. Danmark er i stadig flere forhold nævnt som mål, og der er en stigning i antallet af trusler. Samtidig er Danmark ligesom de andre europæiske lande karakteriseret ved, at der er et stort antal ubeskyttede mål. Angrebene i London og Madrid fandt som nævnt sted, uden at der på forhånd forelå efterretningsmæssige indikationer, og angrebene viste, at man kan have meget begrænset kapacitet og alligevel udføre angreb.”

4. Sammenfatning af arbejdsgruppens anbefalinger

Arbejdsgruppen fremlægger med sin rapport en række anbefalinger, som kan bidrage til at styrke det danske samfunds beredskab og indsats mod terrorhandlinger. Antallet og rækkevidden af disse anbefalinger er ikke et udtryk for, at det nuværende beredskab er utilstrækkeligt. Terrorhandlingerne i Madrid og senest i London har imidlertid givet anledning til at overveje nye initiativer, som yderligere kan styrke det samlede beredskab. Den endelige afgørelse af, hvilke af forslagene der bør gennemføres, må naturligvis bero på en samlet politisk vurdering af de enkelte forslags karakter.

Arbejdsgruppen har i alt 49 anbefalinger. I det følgende vil de centrale anbefalinger blive omtalt.

Kapitel 2: Efterretningstjenesternes organisation og samarbejde

Terrorisme er ofte en grænseoverskridende trussel, hvor truslen imod det danske samfund med stor sandsynlighed vil være forbundet med forhold i udlandet, ligesom forhold i Danmark og Danmarks internationale engagement kan have betydning.

Arbejdsgruppen har fokuseret på de to efterretningstjenester, deres arbejdsvilkår, ressourceanvendelse og samarbejdet mellem efterretningstjenesterne og med andre myndigheder.

For at øge det danske samfunds beredskab i bred forstand foreslår arbejdsgruppen, at der etableres et center for antiterroranalyse, som skal bestå af medarbejdere fra de to efterretningstjenester, Udenrigsministeriet samt øvrige myndigheder med en central rolle på terrorområdet. Centret skal udarbejde trusselsvurderinger med fokus på Danmark på det bredest mulige grundlag. Vurderingerne skal udarbejdes på grundlag af informationer, der indhentes og produceres af de to tjenester, samt oplysninger fra andre myndigheder, herunder udenrigstjenestens indberetninger. Centret skal herudover udarbejde trusselsvurderinger i tilknytning til bestemte begivenheder eller personer og organisationer, vurderinger af kritisk infrastruktur, samt vurderinger relateret til terrorgrupper eller terrortrusler i udlandet. Centrets arbejde kan medvirke til at styre videre efterretningsindhentning og skal endvidere bidrage til grundlaget for den nationale beredskabsplanlægning samt for Udenrigsministeriets rejsevejledninger.

De relevante myndigheder placerer medarbejdere i centret, som oprettes i Politiets Efterretningstjenestes regi, men der ændres ikke på de deltagende myndigheders ansvarsområder.
Arbejdsgruppen har anbefalet en række tiltag, som herudover vil styrke samarbejdet mellem tjenesterne indbyrdes, og mellem tjenesterne og øvrige myndigheder, herunder politiet.

Arbejdsgruppen anbefaler, at der foretages en benchmarking af efterretningstjenesterne med det formål at vurdere tjenesternes produkter, arbejdsprocesser, organisation og ressourceanvendelse. Denne vil danne grundlag for en vurdering af, om der er behov for omprioritering inden for og mellem tjenesterne, og om der eventuelt bør tilføres yderligere ressourcer. Endelig anbefaler arbejdsgruppen, at regeringen årligt foretager en samlet prioritering af de to efterretningstjenesters virksomhed, herunder på terrorområdet.

Arbejdsgruppen har endvidere set på den samlede politimæssige indsats på terrorområdet. Arbejdsgruppen anbefaler, at hovedparten af Rigspolitiets Nationale Efterforskningsstøttecenter (NEC) overføres til Politiets Efterretningstjeneste med det formål at styrke den operative indsats på terrorområdet. Samtidig vil den alvorligste organiserede kriminalitet blive håndteret af en ny og større organisation, der vil have en større samlet tyngde end de to afdelinger i dag.

Kapitel 3: Efterforskning af terror

Antiterrorpakken fra 2002 er rammen for den strafferetlige indsats mod terrorisme. Arbejdsgruppen har fået oplyst, at justitsministeren i august 2005 har bedt Straffelovrådet om – inden 1. marts 2006 – at vurdere, om der er behov for yderligere lovgivningsmæssige tiltag.

Arbejdsgruppen har drøftet en række initiativer, der kan styrke efterretningstjenesternes forebyggelse og efterforskning af mulige terrorhandlinger. I forhold til tjenesternes indhentning og behandling af personoplysninger anbefaler arbejdsgruppen, at Politiets Efterretningstjeneste får en videre adgang til at indhente personoplysninger hos andre myndigheder, samt at den afgivende myndighed kan pålægges ikke at informere den pågældende person om anmodningen. Det anbefales endvidere, at der formuleres nye retningslinjer for Politiets Efterretningstjenestes behandling og opbevaring af personoplysninger, som muliggør en mere effektiv vidensdeling internt i tjenesten.

Særlige rejsemønstre kan være tegn på, at en person deltager i ekstremistiske aktiviteter eller forbereder terrorhandlinger. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at Politiets Efterretningstjeneste i øget omfang får adgang til flypassagerlister for at efterforske sådanne rejsemønstre.

På teleområdet er der efter arbejdsgruppens opfattelse behov for, at myndighedernes efterforskningsredskaber og efterforskningsmuligheder løbende tilpasses den teknologiske udvikling, hvor fastnettelefonen i stigende grad suppleres med mobiltelefoner og nye kommunikationsformer via internettet. Arbejdsgruppen anbefaler, at lovgivningen ændres, således at teleudbydere pålægges at indrette deres tekniske udstyr således, at det – uanset den teknologiske udvikling – er muligt at lave indgreb i meddelelseshemmeligheden. Indgreb i meddelelseshemmeligheden omfatter bl.a. telefonaflytning og teleoplysninger. Teleoplysninger er oplysninger om, hvilke telefoner m.m. som har været i forbindelse med hinanden, samt oplysninger om, hvilke telefoner m.m. der på et givent tidspunkt har benyttet sig af en bestemt sendemast.

Arbejdsgruppen har drøftet de områder, hvor det ikke umiddelbart er muligt at identificere brugeren af et kommunikationsmiddel, f.eks. forudbetalte taletidskort og netcafeer. Arbejdsgruppen anser dette område for centralt i forebyggelse og efterforskning af kriminalitet, herunder terror. Arbejdsgruppen finder imidlertid ikke, at det på nuværende tidspunkt er hensigtsmæssigt at stille krav om – på baggrund af forevisning af billedlegitimation – registrering af køberen af taletidskort eller netadgang, men anbefaler, at de relevante myndigheder drøfter mulige tekniske løsninger.

Teleudbydere bør endvidere pålægges at kunne levere tele- og masteoplysninger så hurtigt, at hensigten med anmodningen ikke forspildes.

Endeligt medfører den markante forøgelse af kommunikationsmåder et behov for, at retskendelse om aflytning ikke længere kun kan rettes mod det enkelte kommunikationsmiddel (f.eks. et telefonnummer), men mod en person, uanset hvilke kommunikationsmidler der anvendes.

Arbejdsgruppen vurderer ikke, at der er behov for at ændre reglerne vedrørende tilbageholdelse af terrormistænkte og mulighederne for at begrænse deres færden i det danske samfund. I forhold til overvejelser om forbud mod Hizb-ut-Tahrir og andre organisationer har arbejdsgruppen noteret sig den igangværende efterforskning mod talsmanden for Hizb-ut-Tahrir og justitsministerens udtalelser i tilknytning hertil.

Arbejdsgruppen har drøftet muligheden for øget brug af videoovervågning i Danmark. Fokus har været på øget tv-overvågning af steder, hvor der jævnligt færdes eller samles større menneskemængder. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at tv-overvågning generelt er et egnet og effektivt middel til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet, herunder terror. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der sker en øget og forbedret tv-overvågning af centrale pladser, trafikknudepunkter og andre steder, hvor der jævnligt færdes større menneskemængder. I den forbindelse bør der opstilles ensartede krav vedrørende optagelsernes kvalitet og opbevaring. Ligeledes anbefaler arbejdsgruppen en nærmere undersøgelse af de teknologiske muligheder for helt eller delvist automatiserede overvågningsfunktioner, der først og fremmest muliggør genkendelse af konkrete personer.

Kapitel 4: Udlændinges ophold i Danmark

Udlændingeloven indeholder en række regler om nægtelse af opholdstilladelse i landet, hvis en udlænding anses at være til fare for statens sikkerhed eller den offentlige orden eller har begået alvorlig kriminalitet. Derimod er der ikke i dag regler for udlændinge, der derudover udviser demokratifjendtlig adfærd, f.eks. ved åbent at arbejde for at erstatte demokrati og grundlæggende demokratiske værdinormer med religiøst styre. Arbejdsgruppen anbefaler, at udlændinge, som gennem tale, skrift eller handlinger har udvist en demokratifjendtlig adfærd eller modarbejder grundlæggende demokratiske værdinormer, bør begrænses i deres adgang til Danmark. En bestemmelse i udlændingeloven herom vil omfatte studerende, arbejdstagere m.v., men vil på grund af Danmarks internationale forpligtelser ikke personer omfattet af flygtninge- og familiesammenføringsreglerne.

Der er i udlændingeloven en særlig bestemmelse om religiøse forkyndere, hvorefter opholdstilladelse kan inddrages, hvis den pågældende idømmes straf for forbrydelser, der vurderes at udgøre en trussel mod den offentlige tryghed. En sådan dom vil i dag ikke nødvendigvis forhindre, at den pågældende får opholdstilladelse på andet grundlag, som f.eks. studerende eller arbejdstager. Arbejdsgruppen anbefaler, at det sikres, at en dom medfører indrejseforbud.

Arbejdsgruppen har drøftet ordninger vedrørende udlændinge på tålt ophold, dvs. en udlænding som af sikkerhedsmæssige grunde ikke meddeles ophold i Danmark, men som ikke kan sendes tilbage til sit hjemland pga. risiko for overgreb. Arbejdsgruppen finder, at Danmark, som led i internationale og nationale initiativer for at udsende udlændinge, skal arbejde for aftaler, der kan muliggøre tilbagesendelse af udlændinge på tålt ophold.

Kapitel 5: Det civile beredskab

Som opfølgning på sårbarhedsudredningen fra 2004 og regeringens overordnede politik på beredskabsområdet, som blev fremlagt i juni 2005, er en række tiltag, som vil bidrage til at styrke det civile beredskab, under gennemførelse. Arbejdet med at styrke beredskabet er således i gang. Der er truffet beslutning om at styrke den centrale koordinering i en krisesituation med etableringen af en national eller international operativ stab. Ligeledes er et landsdækkende radiokommunikationssystem mellem beredskabsmyndighederne under forberedelse. Endelig er det besluttet at etablere et CBRN-institut, der skal styrke håndteringen af hændelser med kemiske, biologiske, radiologiske eller nukleare stoffer. En plan for etableringen af instituttet skal foreligge februar 2006.

Arbejdsgruppen har beskæftiget sig med mulige supplerende initiativer. Bl.a. vurderer arbejdsgruppen, at der er behov for en nærmere gennemgang af beredskabet på sundhedsområdet, der bl.a. skal se på nødvendigheden af et sikkerhedslaboratorium på højeste niveau, som kan håndtere særligt farlige biologiske stoffer, yderligere intensive sengepladser samt udsendelse af en koordinerende læge til større skader. Indenrigs- og Sundhedsministeriet vil inden 1. marts 2006 udarbejde et beslutningsoplæg til brug for regeringen.

Ligeledes anbefaler arbejdsgruppen en analyse af kontrollen med farlige stoffer, der kan anvendes til radiologiske, kemiske eller biologiske våben eller sprængstoffer. Det bør afklares, hvordan det kan forhindres, at de farlige stoffer kan anskaffes til kriminelle formål, ligesom det skal afklares, hvilke farlige stoffer der især kræver opmærksomhed. Arbejdet skal være afsluttet senest den 1. maj 2006.

Der har i den forløbne del af 2005 været over 30 hændelser med fund af mistænkelige genstande på offentlige steder. Det har medført store gener for offentligheden, idet det ofte har været ved trafikale knudepunkter, som derfor har måttet afspærres. Både af hensyn til offentligheden og af hensyn til, at beslutningstagere i den konkrete situation i tvivlstilfælde undlader at slå alarm på grund af de omfattende gener, er det vigtigt, at ammunitionsrydningsberedskabet kan rykke ud så hurtigt som muligt. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at vagtperioden på tjenestestederne for beredskabet udvides til at omfatte myldretiden, samt at det relevante personel uden for vagtperioden kan rykke hurtigere ud.

Arbejdsgruppen har ligeledes fokuseret på vigtigheden af præcise og troværdige oplysninger til borgerne i en krisesituation. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der i en sådan situation på centralt niveau sker en løbende indsamling af relevant information og stillingtagen til videreformidling til befolkningen. Der bør på forhånd udarbejdes en model for den centrale koordinering af kommunikationen.

Kapitel 6: Dialog med de muslimske samfund

Uanset at de ekstremistiske miljøer kun har støtte fra få og marginaliserede kredse, er det desværre et faktum, at disse grupper misbruger islam for at fremme deres sag. Det må også konstateres, at terrorismen både i Europa og på globalt plan blandt andet er udsprunget af radikale islamiske miljøer, der anvender islam som led i en ekstremistisk og voldelige ideologi. En dialog med de muslimske samfund kan bidrage til yderligere at isolere ekstremister fra det store flertal af moderate muslimer.

Som det fremgår af afsnit 1, har arbejdsgruppen afholdt et seminar om radikalisering og rekruttering til terrorisme, hvor en række forskere og eksperter holdt oplæg. Seminaret bekræftede behovet for at modvirke radikalisering af visse miljøer, og eksperterne pegede bl.a. på behovet for dialog og andre tiltag, der kan fremme integrationen.

På den baggrund anbefaler arbejdsgruppen en række tiltag, der kan fremme dialog og imødegå radikalisering i visse muslimske miljøer. Det bør sikres, at der er gode fritidstilbud for unge. Ligeledes bør politiindsatsen mod radikalisering udbygges, og arbejdsgruppen finder, at samarbejdet mellem det lokale politi og de muslimske samfund bør styrkes og suppleres med inddragelse af skolefolk og socialarbejdere.

Kapitel 7: Forskning

På seminaret om radikalisering og terrorisme blev der fra eksperternes side peget på, at der er behov for en øget forskningsindsats i Europa, herunder i Danmark, der kan styrke forståelsen af og indsigten i de faktorer, der kan lede til radikalisering. Arbejdsgruppen er enig i, at der bør ske en styrkelse af den forskningsmæssige indsats på terrorområdet og anbefaler, at der afsættes midler – ca. 10 mio. kr. over 3 år – til at styrke denne forskning. Midlerne bør udmøntes gennem det strategiske forskningsråd. I den forbindelse bør de berørte ministerier og efterretningstjenesterne inddrages i identificering af projekterne, ligesom tjenesterne kan bidrage med ekspertise i projektforløbet.