Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror

Kapitel 3: Efterforskning af terror

 

 

1. Det strafferetlige værn mod terrorisme
1.1. Anti-terrorpakken

I 2002 vedtog Folketinget den såkaldte anti-terrorpakke, som indeholdt en række nye tiltag mod terrorisme, herunder en ny bestemmelse i straffeloven (§ 114), der indeholder en definition af begrebet terrorisme.

Straffelovens § 114 har følgende ordlyd:
”For terrorisme straffes med fængsel indtil på livstid den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer begår en eller flere af følgende handlinger, når handlingen i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade:
1) Manddrab efter § 237.
2) Grov vold efter § 245 eller § 246.
3) Frihedsberøvelse efter § 261.
4) Forstyrrelse af trafiksikkerheden efter § 184, stk. 1, retsstridige forstyrrelser i driften af almindelige samfærdselsmidler m.v. efter § 193, stk. 1, eller groft hærværk efter § 291, stk. 2, hvis disse overtrædelser begås på en måde, der kan bringe menneskeliv i fare eller forårsage betydelige økonomiske tab.
5) Kapring af transportmidler efter § 183 a.
6) Grove våbenlovsovertrædelser efter § 192 a eller lov om våben og eksplosivstoffer § 10, stk. 2.
7) Brandstiftelse efter § 180, sprængning, spredning af skadevoldende luftarter, oversvømmelse, skibbrud, jernbane- eller anden transportulykke efter § 183, stk. 1 og 2, sundhedsfarlig forurening af vandforsyningen efter § 186, stk. 1, sundhedsfarlig forurening af ting bestemt til almindelig udbredelse m.v. efter § 187, stk. 1.
Stk. 2. På samme måde straffes den, som med det i stk. 1 nævnte forsæt transporterer våben eller eksplosivstoffer.
Stk. 3. Endvidere straffes på samme måde den, der med det i stk. 1 nævnte forsæt truer med at begå en af de i stk. 1 og 2 nævnte handlinger.”

Bestemmelsen gennemfører EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme.

Det blev samtidig i videre omfang end hidtil gjort strafbart at yde eller formidle økonomisk støtte til en terrororganisation eller på anden måde medvirke til at fremme dens kriminelle virksomhed (§§ 114 a og 114 b).


Efter straffelovens § 114 a straffes med fængsel indtil 10 år den, som
1) direkte eller indirekte yder økonomisk støtte til,
2) direkte eller indirekte tilvejebringer eller indsamler midler til eller
3) direkte eller indirekte stiller penge, andre formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger omfattet af § 114.

Efter straffelovens § 114 b straffes den, som i øvrigt ved tilskyndelse, råd eller dåd medvirker til at fremme den kriminelle virksomhed eller det fælles formål for en gruppe eller sammenslutning, som foretager en eller flere handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, nr. 1 eller 2, når virksomheden eller formålet indebærer, at en eller flere handlinger af denne karakter begås, med fængsel indtil 6 år.

Disse bestemmelser er til dels en gennemførelse af FN’s Terrorfinansieringskonvention og FN’s Sikkerhedsrådsresolution nr. 1373 (2001).

Herudover blev der indsat en særlig bestemmelse om ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben (§ 114 e).

Anti-terrorpakkens styrkelse af det strafferetlige værn mod terrorisme blev bl.a. gennemført i lyset af terrorangrebene mod USA den 11. september 2001 og en række internationale konventioner på området. Flere alvorlige terrorhandlinger, senest i bl.a. London og Sharm El Sheik i Egypten, har imidlertid bekræftet, at terror og terrornetværkene fortsat er en betydelig trussel, som i alle lande må tages særdeles alvorligt.

1.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Arbejdsgruppen er opmærksom på, at der siden gennemførelsen af anti-terrorpakken er vedtaget to nye internationale konventioner på terrorbekæmpelsesområdet. Det drejer sig om dels Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme, som blev vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 3. maj 2005, dels FN’s konvention om nuklear terrorisme, der blev vedtaget af FN’s Generalforsamling den 13. april 2005. De to konventioner er undertegnet af Danmark henholdsvis i maj 2005 og i september 2005.

Europarådskonventionen om forebyggelse af terrorisme indebærer en forpligtelse for de kontraherende stater til at kriminalisere visse forberedende handlinger til terrorhandlinger. Det drejer sig om offentlig opfordring til terrorhandlinger, rekruttering til terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger.

FN-konventionen om nuklear terrorisme indeholder en forpligtelse for de kontraherende stater til at kriminalisere en række handlinger vedrørende ulovlig besiddelse og brug m.v. af radioaktivt materiale med forsæt til at forårsage død eller alvorlig personskade eller til at forårsage betydelig tings- eller miljøskade.

Arbejdsgruppen er endvidere opmærksom på, at justitsministeren i august 2005 har bedt Straffelovrådet om nærmere at overveje, hvilke lovgivningsmæssige ændringer en dansk ratifikation og gennemførelse af Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme og FN’s konvention om nuklear terrorisme vil nødvendiggøre på det strafferetlige område. Samtidig har justitsministeren bedt Straffelovrådet om mere generelt at overveje, om straffelovens særlige anti-terrorbestemmelser (§§ 114-114 e) i sammenhæng med den øvrige strafferetlige lovgivning fortsat giver et tilstrækkeligt strafferetligt værn mod terrorisme. Straffelovrådet skal afgive betænkning senest den 1. marts 2006, idet det er hensigten at fremsætte lovforslag for Folketinget i folketingssamlingen 2005/2006 om de lovændringer, som de ovennævnte konventioner vil nødvendiggøre.

Arbejdsgruppen har således noteret sig, at Straffelovrådet blandt andet har til opgave mere generelt at overveje, om straffelovens særlige anti-terrorbestemmelser i sammenhæng med den øvrige strafferetlige lovgivning fortsat giver et tilstrækkeligt strafferetligt værn mod terrorisme. Arbejdsgruppen finder derfor ikke, at der herudover er behov for at iværksætte initiativer med henblik på at styrke det strafferetlige værn mod terrorisme.

2. Politiets Efterretningstjenestes indhentning og behandling af personoplysninger
2.1. Indledning

Arbejdsgruppen vil nedenfor komme med en række anbefalinger knyttet til efterretningstjenesternes indhentning, behandling og videregivelse af personoplysninger. Det skal i den forbindelse understreges, at de foreslåede indgrebs intensitet, herunder navnlig i relation til databeskyttelseshensyn, naturligvis skal afspejles i de ledsagende kontrolforanstaltninger, som f.eks. logning m.v., i den endelige udformning af de nye regler eller praksisændringer, som anbefalingerne måtte give anledning til.

2.2. Indhentning af personoplysninger
2.2.1. Retsgrundlaget

De almindelige regler om videregivelse/indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder findes i forvaltningsloven og persondataloven. Herudover findes regler herom i ret stort omfang i love, der regulerer enkelte forvaltningsområder, f.eks. udlændingeloven.

Forvaltningsloven

Forvaltningslovens regler om videregivelse af oplysninger mellem myndigheder vedrører adgangen til at indhente og videregive fortrolige oplysninger, ligesom loven indeholder en generel regel om oplysningspligt.

Forvaltningslovens § 28 indeholder regler om, i hvilket omfang de almindelige bestemmelser om tavshedspligt i forvaltningsloven og straffeloven hindrer videregivelse af fortrolige oplysninger til anden forvaltningsmyndighed. Disse regler har betydning for afgrænsningen af forpligtelsen efter § 31 til at hjælpe den myndighed, der skal forberede og afgøre en sag.

Af forvaltningslovens § 28 fremgår, at oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold som udgangspunkt ikke må videregives til anden forvaltningsmyndighed. En videregivelse kan dog – udover de tilfælde, hvor den person oplysningerne vedrører giver samtykke eller, hvor det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov – ske, hvor videregivelse sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse (§ 28, stk. 2, nr., 3) eller, hvor videregivelse er et nødvendigt led i sagens behandling eller nødvendig for gennemførelse af tilsyns- eller kontrolopgaver (§ 28, stk. 2, nr., 4).

Bestemmelsen i § 28, stk. 2, nr. 3, kræver et klart værdispring mellem de modstående interesser, og forudsætter en konkret vurdering af de modstående hensyn i hvert enkelt tilfælde. Faste regler, hvorefter videregivelse konsekvent afslås eller det modsatte, er uforenelige med bestemmelsen.

Adgangen til videregivelse efter bestemmelsen i § 28, stk. 2, nr. 4, er forholdsvis snæver og den hørende myndighed er forpligtet til at foretage en nøje vurdering af, om en konkret videregivelse er nødvendig, og om andre undersøgelsesskridt, som ikke indebærer videregivelse af oplysninger om rent private forhold, kan anvendes.

Persondataloven

Persondataloven gælder enhver form for håndtering/behandling af personoplysninger, som helt eller delvist foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, og for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register. Persondataloven skal som et primært formål beskytte enkeltpersoners grundlæggende frihedsrettigheder og samtidig skabe de retlige rammer for en hensigtsmæssig udnyttelse af mulighederne for at behandle personoplysninger elektronisk.

Persondataloven gælder ikke for behandlinger, der udføres af politiets og forsvarets efterretningstjenester, jf. lovens § 2, stk. 11, men den er gældende i forhold til en lang række af de myndigheder, som efterretningstjenesterne indhenter oplysninger fra.

Persondatalovens § 8 regulerer behandling af følsomme oplysninger, dvs. oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Oplysninger om private forhold mv. kan i hovedtræk videregives i samme omfang som efter forvaltningsloven.

Andre love

Som nævnt indledningsvis er regler for videregivelse og oplysningspligt tillige indeholdt i diverse love inden for forskellige forvaltningsområder. Gennemgående er principperne identiske med reglerne i forvaltningsloven og persondataloven. I visse love forpligtes myndigheden desuden til, såfremt der sker videregivelse af oplysninger, at underrette den, oplysningerne angår, om videregivelsen og formålet hermed.

Der findes enkelte love, der indeholder en mere speciel og videregående hjemmel til videregivelse af oplysninger til efterretningstjenesterne, herunder udlændingeloven, hvorefter udlændingemyndighederne kan videregive oplysninger i det omfang, videregivelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes varetagelse af sikkerhedsmæssige opgaver, jf. lovens § 45 a.

Ud over de ovenfor nævnte love kan oplysninger indhentes fra bl.a. andre myndigheder på baggrund af retsplejelovens § 804, stk. 1 om edition, idet bestemmelsen giver mulighed for ved kendelse at pålægge en person at forevise eller udlevere genstande, hvis der er grund til at antage, at en genstand, som den pågældende har rådighed over, kan tjene som bevis m.v.

2.2.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Politiets Efterretningstjeneste indhenter oplysninger fra andre myndigheder på flere forskellige måder.

Tjenesten har i begrænset omfang elektronisk adgang til andre myndigheders registre, dvs. til registre, hvor politiet ikke er registerejer. Det drejer sig om Folkeregisteret, hvor Politiets Efterretningstjeneste har adgang til oplysninger om navn, fødselsdata, adresser, civil status m.v. Desuden har Politiets Efterretningstjeneste i begrænset omfang adgang til registeroplysninger fra Udlændingestyrelsens Udlændingeregister og Visumdatabase, ligesom tjenesten har adgang til oplysninger fra Told- og Skattestyrelsens fælles lønindeholdelsessystemer samt SE-registeret.

Politiets Efterretningstjeneste indhenter desuden oplysninger fra andre myndigheder på baggrund af en persons samtykke. Dette vil i særdeleshed gøre sig gældende i forbindelse med udførelsen af sikkerhedsundersøgelser, hvor en person i forbindelse med en anmodning om at blive sikkerhedsgodkendt samtykker til, at Politiets Efterretningstjeneste kan indhente oplysninger om den pågældende.

Der henvises endvidere til arbejdsgruppens anbefaling om at tilvejebringe de tekniske muligheder for, at medarbejdere hos Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste i højere grad end i dag kan kommunikere hurtigt, sikkert og elektronisk med hinanden, jf. kapitel 2, afsnit 2.4.

Bortset fra disse situationer – og den særlige hjemmel i udlændingelovens § 45 a – vil indhentelse af oplysninger hos andre danske myndigheder bero på myndighedens konkrete afvejning af, om videregivelse kan finde sted, herunder navnlig om videregivelsen vurderes at varetage private eller offentlige interesser, der klart overstiger de hensyn til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, eller videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling (for den afgivende myndighed) eller sker til varetagelse af tilsyns- eller kontrolopgaver.

Den myndighed, der anmodes om videregivelse af oplysninger, skal således i hvert enkelt tilfælde foretage en konkret vurdering med de usikkerhedsmomenter og det tidsforbrug, en sådan vurdering måtte indebære. Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ofte vil være forbundet med problemer for Politiets Efterretningstjeneste, såfremt tjenesten til brug for foretagelsen af denne skønsmæssige vurdering skal stille (dele af) af sine efterforskningsmæssige oplysninger til rådighed for den pågældende myndighed. Hertil kommer det forhold, at formålet med indhentelsen af oplysningerne i visse tilfælde vil være det, at tjenesten på denne måde søger tidlige og spinkle indikationer på en given persons relevans på et af tjenestens efterforskningsområder be- eller afkræftet.

I andre tilfælde er situationen den, at Politiets Efterretningstjeneste har foretaget den vurdering, at en person er relevant i en efterretningsmæssig sammenhæng, og derfor har behov for – i en kortere eller længere periode – at overvåge den pågældende person med henblik på nærmere at fastlægge hans aktiviteter, kontakter mv., ændringer heri eller – såfremt tjenesten ikke aktuelt er bekendt med den pågældendes opholdssted – kunne medvirke til at fastlægge et sådant. I disse tilfælde kan der opstå behov for en løbende overførsel af oplysninger fra en myndighed til Politiets Efterretningstjeneste, således at alle nye oplysninger vedrørende den pågældende person fremsendes til Politiets Efterretningstjeneste, efterhånden som de foreligger.

9. Arbejdsgruppen anbefaler, at der tilvejebringes lovhjemmel til, at Politiets Efterretningstjeneste som led i overvågning af bestemte enkeltpersoner, kan indhente oplysninger fra andre myndigheder om de pågældende personer, når videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver. Videregivelsen af oplysninger bør kunne omfatte såvel de oplysninger, som myndigheden allerede er i besiddelse af, som en løbende fremsendelse af alle nye oplysninger vedrørende den pågældende person.

Der vil endvidere kunne forekomme tilfælde, hvor den efterretningsmæssige interesse ikke på tidspunktet for forespørgslen kan knyttes til en navngiven person, men derimod en hændelse/begivenhed, som f.eks. hvor en kilde ikke kan sætte navn på en person, der vurderes at være interessant i en terrormæssig sammenhæng, men ved, at den pågældende har rettet henvendelse til et socialkontor på et givent tidspunkt. Man kan endvidere forestille sig, at bestemte adfærdsmønstre i relation til modtagelse af socialhjælp eller andre offentlige ydelser, herunder sjælden eller manglende afhentelse heraf (i de tilfælde, hvor personligt fremmøde er nødvendigt), kunne udgøre indikationer med betydning i en terrormæssig sammenhæng.

10. Arbejdsgruppen anbefaler, at der tilvejebringes lovhjemmel til, at Politiets Efterretningstjeneste kan indhente oplysninger fra andre myndigheder, som ikke er knyttet til på forhånd navngivne personer, når videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver.

En sådan adgang for Politiets Efterretningstjeneste til at indhente oplysninger fra andre myndigheder skal endvidere ses i sammenhæng med arbejdsgruppens anbefalinger med henblik på at styrke det operative samarbejde mellem Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste, jf. nærmere kapitel 2, afsnit 2.3.4 (anbefaling nr. 2 og 3).

De oplysninger, som Politiets Efterretningstjeneste efter det ovenfor anførte vil kunne indhente hos andre myndigheder, må ofte forventes at ville have et ikke ubetydeligt omfang, ligesom oplysningerne i større eller mindre udstrækning, vil skulle gøres til genstand for bearbejdning og analyse, før de kan anvendes i den fortsatte overvågning/efterforskning mod målpersonen.

11. Arbejdsgruppen anbefaler, at der sikres mulighed for, at oplysninger kan fremsendes i elektronisk (eventuelt on-line) og nogenlunde ensartet form, således at tjenesten spares for unødigt og forsinkende arbejde med at konvertere oplysningerne til et andet format.

Det vil oftest være af afgørende betydning for Politiets Efterretningstjenestes overvågning/efterforskning af en given målperson, at den pågældende ikke får kendskab til tjenestens interesse for hans person.

12. Arbejdsgruppen anbefaler, at der tilvejebringes lovhjemmel til at pålægge de personer og myndigheder, som har videregivet oplysninger til Politiets Efterretningstjeneste, ikke at underrette den person, som oplysningerne vedrører, eller andre om videregivelsen.

2.3. Behandling af personoplysninger
2.3.1. Retningslinjer


Udvalget vedrørende Politiets og Forsvarets Efterretningstjenester (Wendler Pedersen-udvalget), som blev nedsat 1998, fik til opgave bl.a. at overveje spørgsmål vedrørende kontrol med registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom og herunder overveje forholdet til reglerne i den almindelige registerlovgivning.

Udvalget afventer imidlertid færdiggørelsen af arbejdet i PET-kommissionen, så de gældende, administrativt fastsatte retningslinier for tjenestens behandling af personoplysninger afledes fortsat i meget vidt omfang af kommissoriet for Wamberg-udvalget, der blev nedsat ved regeringsbeslutning i 1964.

Det fremgår af kommissoriet, at udvalget har til opgave at føre tilsyn med Politiets Efterretningstjenestes registrering og videregivelse af oplysninger. Det følger endvidere af regeringserklæringen fra 1968, at registrering ikke må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Udvalget har endvidere til opgave at godkende videregivelse af oplysninger i sager, hvor efterretningstjenesten påtænker i anledning af forespørgsel fra en styrelse at videregive oplysninger vedrørende enkeltpersoner. Tilsvarende godkendelse skal ske, såfremt efterretningstjenesten påtænker at videregive oplysninger til en styrelse vedrørende enkeltpersoner, der allerede er godkendt til behandling af klassificerede oplysninger. I praksis er der tale om godkendelse af videregivelse af belastende vandelsoplysninger i sager om sikkerhedsgodkendelse. Udvalget kontrollerer ikke videregivelse af oplysninger i efterforskningsmæssig sammenhæng.

Begrebet ”registrering” er aldrig blevet defineret, og der er tillige aldrig blevet udfærdiget et samlet sæt retningslinier for registrering. I praksis bestod tjenestens register indtil 1990 af de såkaldte ”tromler”, hvorpå en lang række navne i alfabetisk rækkefølge var ophængt på strimler. En person blev anset for registreret, såfremt den pågældende var anført på tromlerne. Omvendt blev det ikke anset for en registrering, såfremt en person f.eks. blev nævnt i en rapport, som måtte befinde sig i en aktpakke i arkivet (en journalsag). I 1990 blev oplysningerne fra tromlerne overført til en særlig database i det nyetablerede edb-system. Principperne for, hvornår man anså en person for registreret, blev ikke i den forbindelse ændret.
Tjenesten har internt i de senere år selv anvendt betegnelsen ”egentlig registrering” i stedet for blot begrebet ”registrering”. Formålet har været at adskille den ”egentlige registrering” fra alle de opdateringer af personnavne, der nødvendigvis i øvrigt finder sted i forbindelse med den daglige anvendelse af tjenestens edb-systemer. Af eksempler kan nævnes opdatering af navne i f.eks. døgnrapporter og word-dokumenter.

I praksis omfatter Wamberg-udvalgets kontrol en fuldstændig kontrol med hensyn til de såkaldte egentlige registreringer af danske og herboende udenlandske statsborgere og organisationer. Herudover får udvalget årligt en orientering om omfanget af anvendelsen af efterforskningsstøtteregistre, jf. nedenfor, og udvalget har i enkelte tilfælde tidligere foretaget en nærmere gennemgang af dele af indholdet af få af disse registre. Udvalget fører ikke kontrol med f.eks. journalsager.

Tjenesten anvender det samme journalsystem som Rigspolitiets øvrige afdelinger. Dette journalsystem er som alle andre ”født med” fritekstsøgning. Muligheden for at foretage fritekstsøgning er imidlertid i modsætning til Rigspolitiets øvrige afdelinger fjernet i efterretningstjenestens version af journalsystemet. Der kan således ikke søges i hverken elektronisk lagrede dokumenter eller i resuméfelter. Med henblik på at forsøge at sikre fremfindelse af sager og dokumenter anvendes derfor manuelt indtastede emneord. Person- og organisationsnavne må kun anvendes som emneord, såfremt identiteten er ”egentlig registreret”.

En del af tjenestens oplysninger systematiseres i tjenestens ”egentlige” registre. Formålet med disse registre er navnlig at fastholde oplysninger om efterretningsmæssigt relevante personer og organisationer, herunder med henblik på at understøtte igangværende eller fremtidige efterforskninger. De egentlige registre skal endvidere sikre tjenesten et informationsberedskab bl.a. med henblik på varetagelsen af sikkerhedsopgaver, herunder sikkerhedsgodkendelsessager.

I de egentlige registre refereres relevante sagsoplysninger. Der gælder imidlertid den markante begrænsning, at identiteter på andre danske statsborgere og herboende udlændinge, herunder organisationer, kun må anføres, såfremt disse personer er særskilt ”egentligt registreret”. Navne på bipersoner (f.eks. anmeldere, truede personer, afhørte personer og personer fra målpersonens omgangskreds) må således ikke umiddelbart anføres.

Betegnelsen ”efterforskningstøtteregister” har internt i tjenesten erstattet den tidligere betegnelse ”arbejdskartotek”. Efterforskningsstøtteregistrene har til formål at understøtte igangværende efterforskninger. Registreringerne indeholder efterforskningsoplysninger relateret til både personer, organisationer mv. og hændelser. En delmængde af de omtalte personer og organisationer kan samtidig være egentligt registreret. I disse registre er der ikke som i de egentlige registre begrænsninger for så vidt angår adgangen til at anføre identiteter.

Ud fra en forestilling om, at man ikke ønskede, at efterforskningsstøtteregistrene skulle udvikle sig til ”egentlige” registre, blev der i 1980’erne fastsat en række begrænsninger for deres anvendelse. Disse begrænsninger vanskeliggør bl.a. i vidt omfang vidensdeling. Der må endvidere ikke som udgangspunkt søges i efterforskningsstøtteregistrene i forbindelse med sikkerhedsundersøgelser. Herudover skal f.eks. en opdatering af en person slettes, såfremt der i en periode på 3 år ikke er fremkommet nye belastende oplysninger (gælder alene danske statsborgere og herboende udlændinge).

Tiden efter den 11. september 2001 har bl.a. været karakteriseret ved en meget voldsom forøgelse af informationsmængden. Både på modtagelsestidspunktet og også efter kun 3 år kan det for mange oplysningers vedkommende være vanskeligt at vurdere, om den pågældende oplysning kan blive relevant for en efterforskning. Politiets Efterretningstjenestes efterforskning og løbende efterretningsmæssige overvågning er bl.a. karakteriseret ved, at mange forskelligartede oplysninger over tid skal søges sammenstykket i et samlet billede.

2.3.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Det er over for arbejdsgruppen oplyst, at Politiets Efterretningstjeneste i foråret 2003 iværksatte et omfattende IT-program med bistand fra konsulentfirmaet Systematic A/S og efter aftale med Justitsministeriet og Rigspolitichefen. Formålet med programmet er at effektivisere og optimere tjenestens administrative arbejdstilrettelæggelse IT-mæssigt med det sigte bedst muligt at kunne understøtte tjenestens operative opgaver.

Programmet blev iværksat som en følge af det nye og meget mere komplekse terrortrusselsbillede efter d. 11. september 2001 og i erkendelse af et markant behov for at tilvejebringe en tidssvarende og sammenhængende IT-platform for tjenesten. Der er nærmere redegjort for programmet i kapitel 2, afsnit 3.3.2.

Som led heri blev de gældende administrativt fastsatte retningslinier for efterretningstjenestens anvendelse af bl.a. IT overvejet nærmere. Det er på den baggrund tjenestens vurdering, at de gældende retningslinier er til hinder for implementering af en tidssvarende IT-platform, der på afgørende måde kan sikre tjenestens evne til at etablere og vedligeholde et tidstro overblik og en optimal udnyttelse af de oplysninger, som tjenesten modtager, indhenter og producerer. De gældende administrativt fastsatte retningslinier er endvidere inden for rammerne af den eksisterende IT-struktur til hinder for, at tjenesten kan sikre en tilstrækkelig effektiv udnyttelse af sine oplysninger.

Sammenfattende er det således arbejdsgruppens opfattelse, at det er uhensigtsmæssigt af hensyn til Politiets Efterretningstjenestes opgaveløsning, at de gældende retningslinjer svækker det operative overblik og vidensdelingen på tværs i organisationen. Populært kan det udtrykkes med, at ”PET ikke ved, hvad PET ved”.

13. Arbejdsgruppen anbefaler, at der snarest muligt formuleres nye tidssvarende retningslinjer for Politiets Efterretningstjenestes behandling af informationer om personer og organisationer. Det er af afgørende vigtighed, at det – i det omfang der er et sagligt behov herfor – er muligt at
• opdatere alle informationerne i IT-systemet, således at de kan fremfindes ved elektronisk søgning,
• dele informationerne på tværs i tjenesten,
• anvende informationerne til løsning af alle relevante opgaver og
• opbevare informationerne i det tidsrum, som er hensigtsmæssigt henset til informationernes karakter.

Det bemærkes i den forbindelse, at repræsentanter for Justitsministeriet og Politiets Efterretningstjeneste på flere møder med medlemmerne af Wamberg-udvalget allerede har drøftet en modernisering af udvalgets kommissorium samt rammerne for efterretningstjenestens anvendelse af IT. Formålet har været dels at sikre, at udvalget udfører en tidssvarende og effektiv kontrol med tjenestens behandling af informationer vedrørende personer og organisationer, dels muliggøre en langt stærkere IT-mæssig understøttelse af tjenestens operative virksomhed. Der henvises endvidere til kapitel 2, afsnit 3.3.2, for så vidt angår efterretningstjenestens behov for øgede ressourcer med henblik på udvikling og drift af en ny IT-struktur.

3. Udlevering af flypassagerlister
3.1. Retsgrundlaget

Der er ikke ud fra sikkerhedsmæssige hensyn fastsat krav i luftfartslovgivningen om førelse af passagerlister. Det følger imidlertid af toldlovens § 17, stk. 1, at virksomheder, der driver trafik med fly og skibe, har pligt til at give og dokumentere de oplysninger, der er nødvendige for førelse af de statslige told- og skattemyndigheders kontrol, herunder oplysninger om passagerer og disses registrerede bagage. De statslige told- og skattemyndigheder kan uden retskendelse forlange påvisning af sådanne oplysninger og har for visse flyselskabers vedkommende direkte elektronisk adgang til såvel bookingsystemer som passagerlister.

Flypassagerlisterne genereres løbende, efterhånden som rejser registreres i bookingsystemerne. Den endelige flypassagerliste genereres først på selve rejsedagen, og efter sidste passager har foretaget check-in.

Toldloven giver hjemmel til indhentelse af passageroplysninger vedrørende fly, som enten ikke er landet i eller lettet fra Danmark – dvs. fly, som endnu ikke er ankommet til eller afgået fra en dansk lufthavn. Historiske oplysninger i form af passageroplysninger vedrørende allerede afgåede/ankomne fly kan ikke indhentes med hjemmel i Toldloven.

Det følger af udlændingebekendtgørelsens § 10, stk. 4, at førere af luftfartøjer på begæring af politiet skal aflevere et eksemplar af passagerlisten og besætningslisten. Politiet kan endvidere i særlige tilfælde pålægge førere af luftfartøjer, at de forud for luftfartøjets ankomst skal sende en fortegnelse over besætningsmedlemmer og passagerer til politiet efter Rigspolitichefens nærmere bestemmelse. Fortegnelsen skal indeholde oplysninger om navn, fødselsdato, nationalitet og rejselegitimation (herunder type af og nummer på pas eller anden rejselegitimation). Oplysningerne afgives på et af Rigspolitichefen udarbejdet skema eller på anden af Rigspolitichefen fastsat måde, herunder eventuelt ved elektronisk overførsel.

Bestemmelsen i udlændingebekendtgørelsen omfatter kun flyafgange, der ankommer fra eller afgår til et land, der ikke er tilsluttet Schengen-konventionen. Bestemmelsen giver desuden – ligesom toldloven – alene adgang til at indhente aktuelle oplysninger på endnu ikke ankomne/afgåede fly.

Integrationsministeriet forestår p.t. en revision af udlændingebekendtgørelsen og har i den forbindelse foreslået bestemmelsen udvidet, således at politiet kan pålægge førere af luftfartøjer, at de forud for luftfartøjets ankomst skal oplyse om stedet for flypassagerernes oprindelige ombordstigning, om grænseovergangsstedet i Danmark, om luftfartøjets transportkode og om afgangs- og ankomsttidspunkt for luftfartøjet. Udvidelsen af omfanget af de oplysninger, som politiet kan pålægge luftfartsfører at udlevere, er en konsekvens af Rådets direktiv 2004/82/EF af 29. april 2004 om transportvirksomheders forpligtelse til at fremsende oplysninger om passagerer.

Direktivet har til formål at bekæmpe ulovlig indvandring og forbedre grænsekontrollen og indeholder ikke egentlige sikkerhedsmæssige betragtninger.

Historiske oplysninger om passagerer på allerede ankomne/afgåede flyvninger indhentes på frivillig basis fra flyselskaberne eller ved editionskendelse, jf. retsplejelovens § 804, stk. 1.

Ud over bestemmelsen i udlændingebekendtgørelsens § 10, stk. 4, findes der ikke krav til indholdet af flypassagerlister. Der findes endvidere ikke regler for opbevarelse af flypassagerlister, herunder om hvor lister skal opbevares og hvor længe.

3.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Det skal indledningsvist bemærkes, at da flytrafikken i altovervejende grad er international i sin karakter, hvorfor regelfastsættelse og praksis på området i vid udstrækning er fastsat i internationale konventioner mv. Dette vil efter omstændighederne kunne få betydning for udmøntningen af de nedenfor anførte anbefalinger.

I forbindelse med indhentning af flypassagerlister bør der sondres mellem aktuelle og historiske lister.

Politiets Efterretningstjeneste har over for arbejdsgruppen oplyst, at det praktiske behov for indhentning af aktuelle passagerlister oftest opstår i forbindelse med det internationale samarbejde på terrorbekæmpelsesområdet, f.eks. hvis der fremkommer oplysninger om, at en person, som er relevant i en terrormæssig sammenhæng, muligvis er på vej til/fra Danmark.

Også i forbindelse med uvarslet kontrol i lufthavnen, f.eks. i forbindelse med efterforskning i terrorfinansieringssager, vil der opstå behov for indhentelse af aktuelle flypassagerlister.

Historiske flypassagerlister har særligt deres relevans ved bagudrettede efterforskninger. Der vil således i forbindelse med et terroranslag mod nabolande være behov for – f.eks. via passagerlister – at kortlægge gerningsmændenes rejseaktiviteter forud for terroranslaget, bl.a. med henblik på at afdække eventuelle kontakter/medskyldige i udlandet.

Erfaringer fra Danmark såvel som fra udlandet har endvidere vist, at der ofte i forbindelse med personers radikaliseringsforløb indgår rejser til udlandet, og at de destinationer, der her er tale om, er af et relativt begrænset antal.

Politiets Efterretningstjeneste har indtil nu indhentet både aktuelle og historiske passagerlister ved forespørgsel til flyselskabet. Politiets Efterretningstjeneste har således – ud over retsplejelovens regler om edition – ingen selvstændig hjemmel til indhentning af passageroplysninger og skal i de tilfælde, hvor luftfartsselskaberne ikke frivilligt videregiver oplysningerne, indhente retskendelse herom.

Politiets Efterretningstjeneste har anført over for arbejdsgruppen, at indhentelse af flypassagerlister fremover blandt andet tænkes anvendt som led i en mere generel overvågning i forhold til de kredse, som vurderes at være relevante i en terrormæssig sammenhæng, herunder blandt andet overvågning af særlige rejsemønstre og -destinationer. Der vil derfor navnlig bestå et behov for mere rutinemæssigt at få udleveret passagerlister på særligt udvalgte ruter, uden på forhånd at have kendskab til, at konkrete mistænkte har benyttet den pågældende rute, hvorfor mistankegrundlaget i relation til retsplejelovens regler om edition ikke i alle tilfælde vil være opfyldt, og et kendelsesgrundlag derfor ikke til stede.

Arbejdsgruppen er på den baggrund af den opfattelse, at der består et efterforskningsmæssigt behov for at udvide adgangen for Politiets Efterretningstjeneste til at få udleveret flypassagerlister.

14. Arbejdsgruppen anbefaler, at der i retsplejeloven eller luftfartsloven tilvejebringes hjemmel til, at Politiets Efterretningstjeneste uden retskendelse kan indhente passageroplysninger fra flyselskaber, som har flyvninger til og fra Danmark (inkl. transitophold) samt internt i Danmark, hvis indhentningen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver. Hjemlen bør omfatte en forpligtelse for flyselskaber til at aflevere både aktuelle og historiske passagerlister, ligesom selskaberne bør forpligtes til at opbevare flypassagerlister i en nærmere fastsat periode. Hjemlen skal endvidere give mulighed for at pålægge flyselskaber – på særligt udvalgte ruter og i et nærmere angivet tidsrum eller indtil videre – løbende at aflevere flypassagerlister til Politiets Efterretningstjeneste.

Det bemærkes, at anbefalingen omfatter alle passageroplysninger – dvs. ikke alene de oplysninger, som indeholdes på de endelige passagerlister, men også fra flyselskabernes bookingsystemer. Baggrunden herfor er, at passagerlister ofte indeholder en begrænset mængde informationer om passagererne, mens Politiets Efterretningstjeneste, som led i det efterforskningsmæssige arbejde, kan have behov for at få adgang til de uddybende oplysninger, der kan findes i flyselskabernes bookingsystemer, herunder navnlig betalings-, afhentnings-, og kontaktoplysninger samt oplysninger om medrejsende.

4. Efterforskningsredskaber på teleområdet
4.1. Indledning


Arbejdsgruppen vil nedenfor komme med en række anbefalinger knyttet til efterforskningsredskaber på teleområdet. En række af disse anbefalinger er udtryk for, at der efter arbejdsgruppens opfattelse er behov for, at myndighedernes efterforskningsredskaber tilpasses den teknologiske udvikling. Der er således efter arbejdsgruppens opfattelse ikke principiel forskel på aflytning af nye kommunikationsformer via internettet og en almindelig fastnettelefon, og det bør derfor sikres, at myndighedernes mulighed for aflytning er til stede. Andre af arbejdsgruppens anbefalinger er udtryk for nye efterforskningsredskaber, som f.eks. forslaget om, at en retskendelse om aflytning i fremtiden bør kunne rettes mod en person – uanset hvilke kommunikationsmidler der anvendes – og ikke mod det eller de enkelte kommunikationsmidler (f.eks. telefonnumre). Herom kan det dog samtidig anføres, at mængden af kommunikationsmåder, det er muligt at anvende, er steget væsentligt i de senere år, hvilket gør det mere hensigtsmæssigt, at et indgreb rettes mod personen og ikke det enkelte kommunikationsmiddel.

Arbejdsgruppen finder samtidig anledning til at understrege, at intensiteten af de foreslåede nye former for indgreb, herunder navnlig i relation til hensynet til privatlivets fred, databeskyttelse mv., i givet fald bør reflekteres i de krav til indgrebets iværksættelse, der stilles i den konkrete lovgivningsmæssige eller administrative udmøntning af anbefalingerne. Der kan f.eks. stilles krav om retskendelse og nærmere betingelser for opnåelse heraf. Der kan endvidere etableres ledsagende kontrolforanstaltninger om f.eks. logning (dvs. elektronisk registrering af de relevante sagsbehandlingsskridt), der efterfølgende kan fremlægges f.eks. i forbindelse med stikprøvekontrol og lignende.

4.2. Retsgrundlaget
4.2.1. Retsplejelovens kapitel 71 mv.


Indgreb i meddelelseshemmeligheden er reguleret i retsplejelovens kapitel 71.

Retsplejelovens § 780 indeholder følgende typer af indgreb i meddelelseshemmeligheden: Telefonaflytning, anden aflytning (rumaflytning), teleoplysning (f.eks. hvilke telefonnumre der har været sat i forbindelse med et bestemt telefonnummer), udvidet teleoplysning (f.eks. masteoplysninger), brevåbning og brevstandsning.

Af retsplejelovens § 781 følger betingelserne for indgreb i meddelelseshemmeligheden. Der er for det første krav om mistankens styrke, idet der skal være bestemte grunde til at antage, at der på den pågældende måde gives meddelelse til eller fra en mistænkt, jf. retsplejelovens § 781, stk. 1, nr. 1.

Det bemærkes i den forbindelse, at rumaflytning og udvidet teleoplysning kun kan foretages, når mistanken vedrører en forbrydelse, som har medført eller kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier, jf. retsplejelovens § 781, stk. 5.

Dernæst er det en betingelse for indgreb i meddelelseshemmeligheden, at indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen.

Som den tredje og sidste betingelse for indgreb i meddelelseshemmeligheden, er der krav til kriminaliteten, f.eks. at efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, som har en strafferamme over 6 år, eller overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13.

Der følger en proportionalitetsregel af retsplejelovens § 782, hvorefter et indgreb ikke må foretages, hvis det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde for den eller de personer, som det rammer, vil være et uforholdsmæssigt indgreb.

Af retsplejelovens § 783, stk. 1, følger, at indgreb i meddelelseshemmeligheden sker efter rettens kendelse. Af bestemmelsen fremgår, at der i kendelsen bl.a. skal anføres, hvilket telefonnummer indgrebet angår. Det er imidlertid i praksis blevet accepteret, at den telefon, der skal aflyttes, også kan identificeres på anden måde end ved telefonnummeret. Det kan f.eks. være en mobiltelefons IMEI-nummer, som er mobiltelefonens ”stelnummer”, eller IMSI-nummer, som er det nummer, der identificerer en mobiltelefons SIM-kort.

Hvis øjemedet vil forspildes ved at afvente rettens forudgående tilladelse, kan politiet træffe beslutning om at foretage indgrebet, jf. retsplejelovens § 783, stk. 3. Retten skal dog snarest muligt og senest 24 timer efter indgrebets iværksættelse have forelagt sagen med henblik på afgørelse af, om indgrebet kan godkendes.

Det bemærkes, at indgreb i meddelelseshemmeligheden følger indgrebets genstand. Det vil sige, at indgrebet følger det kommunikationsmiddel/-apparat, som en person anvender. Hvis en person anvender flere forskellige kommunikationsmidler/-apparater, f.eks. fastnettelefon, mobiltelefon, telefax, internet og e-mail, skal der foreligge en retskendelse for hvert kommunikationsmiddel/-apparat.

Telefonaflytning

Det følger af retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 1, at der ved telefonaflytning er tale om aflytning af telefonsamtaler eller anden tilsvarende telekommunikation. Det vil først og fremmest sige aflytning af samtaler på fastledningsnettet og mobiltelefonnettet. For så vidt angår anden tilsvarende telekommunikation er der typisk tale om telefax, SMS, e-mail, Internet, voice-over IP, mv.

Det bemærkes, at kommunikation, der ikke føres over det offentlige net, ikke er omfattet af bestemmelserne om telefonaflytning, og aflytning heraf kan derfor foretages uden retskendelse. Det vil sige, at politiet kan foretage aflytning af egentlig radiokommunikation uden forudgående retskendelse. Det kan f.eks. være en skibsradio eller walkie-talkies.

Teleoplysning og udvidet teleoplysning

Ved teleoplysning forstås oplysning om, hvilke telefoner eller andre tilsvarende kommunikationsapparater der sættes (eller har været sat) i forbindelse med en bestemt telefon eller andet kommunikationsapparat, selv om indehaveren af dette ikke har meddelt tilladelse hertil.

Tilladelse til at indhente teleoplysninger kan ske såvel fremadrettet som bagudrettet (historiske teleoplysninger).

Ved udvidet teleoplysning forstås oplysning om, hvilke telefoner eller andre tilsvarende kommunikationsapparater inden for et nærmere angivet område der sættes i forbindelse med andre telefoner eller kommunikationsapparater, dvs. oplysning om, hvilke mobiltelefoner der i et givet tidsrum har benyttet sig af en bestemt sendemast.

Retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3 og 4, giver alene politiet adgang til at indhente oplysninger vedrørende trafikdata i forbindelse med telekommunikation og omfatter således ikke selve indholdet af kommunikationen.

Det bemærkes, at hvis der foreligger samtykke fra telefonens indehaver, anses indhentelse af oplysninger ikke for et indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Teleselskabers bistandspligt

Teleselskaber har pligt til at bistå politiet ved gennemførelse af indgreb i meddelelseshemmeligheden, herunder ved at etablere aflytning af telefonsamtaler mv., jf. retsplejelovens § 786. Af retsplejelovens § 786, stk. 4, følger, at udbydere af telenet og teletjenester skal foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold (logningspligt).

Det følger af retsplejelovens § 786, stk. 5, at justitsministeren efter forhandling med ministeren for videnskab, teknologi og udvikling kan fastsætte regler om telenet- og teletjenesteudbyderes praktiske bistand til politiet i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden. Det fremgår videre af retsplejelovens § 786, stk. 8, at justitsministeren kan fastsætte regler om økonomisk godtgørelse til teleselskaberne for udgifter i forbindelse med bistand til politiet til gennemførelse af indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Bemyndigelsen til at fastsætte disse nærmere regler er som nævnt ovenfor endnu ikke udnyttet, hvilket bl.a. skyldes, at det forslag til rammeafgørelse om opbevaring af teledata, som har været behandlet i EU siden foråret 2004, endnu ikke er vedtaget.

Hertil kommer, at Kommissionen den 21. september 2005 har fremlagt et forslag til direktiv om logning af data om teletrafik.

Det følger af direktivforslaget, at formålet er at harmonisere medlemslandenes pligt til at opbevare data om teletrafik med henblik på, at oplysningerne kan anvendes i forbindelse med forebyggelse, efterforskning, opklaring og retsforfølgning af alvorlig kriminalitet.

Det foreslås, at opbevaringspligten skal omfatte de data, der genereres eller behandles som led i telekommunikationsydelser.

Omfanget af de oplysninger, der skal opbevares, er nærmere angivet i bilaget til direktivet. Det følger heraf, at teleudbyderne ikke umiddelbart forpligtes til at opbevare oplysninger om trafik på internettet.

Hertil kommer, at direktivet, hvis det vedtages i sin nuværende form, vil forpligte medlemslandene til at refundere teleudbyderne godtgjorte yderligere udgifter til opfyldelse af forpligtelserne efter direktivet.

Som direktivet er udformet, lægges der op til totalharmonisering på området. Det betyder, at medlemslandene ikke vil kunne fastsætte nationale regler, der går videre end bestemmelserne i direktivet.

Afhængigt af de nærmere drøftelser af forslaget, herunder spørgsmålet vedrørende retsgrundlaget for direktivets vedtagelse, vil reglerne kunne få betydning for udformningen af nationale regler om logning af data om teletrafik.

Af retsplejelovens § 786 a, stk. 1, følger, at politiet kan meddele teleselskaber pålæg om at foretage hastesikring af elektroniske data, herunder trafikdata, hvor elektronisk bevismateriale kan være af betydning for efterforskningen. Et sådan pålæg kan alene omfatte elektroniske data, som opbevares på det tidspunkt, hvor pålægget meddeles. Det følger af retsplejelovens § 786 a, stk. 3, at teleselskaber uden ugrundet ophold skal videregive trafikdata om andre teleselskaber, hvis net eller tjenester har været anvendt i forbindelse med den elektroniske kommunikation, som kan være af betydning for efterforskningen.

Der følger endvidere visse pligter for udbydere af telenet og teletjenester om den tekniske indretning af systemer, jf. afsnit 4.1.2.

Underretning om indgreb i meddelelseshemmeligheden

Af retsplejelovens § 788 følger, at der efter afslutningen af et indgreb skal gives underretning om indgrebet. Underretning vil dog kunne undlades eller udsættes i et nærmere bestemt tidsrum, der kan forlænges ved en senere beslutning, hvis underretningen vil være til skade for efterforskningen eller til skade for efterforskningen i en anden verserende sag, som efter loven kan danne grundlag for et indgreb i meddelelseshemmeligheden, eller hvis omstændighederne i øvrigt taler imod underretning.

Underretningen skal gives ved telefonaflytning (retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 1) og teleoplysning (retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3) til indehaveren af telefonen, jf. retsplejelovens § 788, stk. 2.

Det følger af retsplejelovens § 788, stk. 3, at det er den byret, som har truffet afgørelse om indgrebet, der giver underretning. Underretningen skal gives snarest muligt, medmindre politiet har fremsat begæring om undladelse eller udsættelse af underretning.

Hvis der er tale om afslutning af indgreb i meddelelseshemmeligheden i form af en udvidet teleoplysning efter retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 4, skal der ikke gives underretning om indgrebet, jf. retsplejelovens § 788, stk. 5.

Edition

Reglerne om edition findes i retsplejelovens kapitel 74.

Efter retsplejelovens § 804, stk. 1, kan der meddeles en person, der ikke er mistænkt, pålæg om at forevise eller udlevere genstande, hvis der er grund til at antage, at genstanden kan tjene som bevis, bør konfiskeres eller ved lovovertrædelsen er fravendt nogen, som kan kræve den tilbage.

Det følger videre af retsplejelovens § 804, stk. 2, at hvis en genstand er udleveret til politiet efter reglerne om edition, finder reglerne om beslaglæggelse hos ikke mistænkte personer i retsplejelovens § 803, stk. 1, tilsvarende anvendelse. Dette indebærer bl.a., at der efter retsplejelovens § 189 kan gives tavshedspålæg til den, der har fået pålæg om edition, hvis hensynet til fremmede magter, statens sikkerhed eller opklaring af alvorlige forbrydelser taler for det.

Det bemærkes, at der ikke kan meddeles pålæg om edition, hvis der vil fremkomme oplysninger om forhold, som den pågældende vil være udelukket fra eller fritaget for at afgive forklaring om som vidne.

Det følger af retsplejelovens § 806, stk. 1, at afgørelse om pålæg om edition træffes af retten efter politiets begæring.

Hvis indgrebets øjemed vil forspildes ved, at retskendelse skal afventes, kan politiet træffe afgørelse om edition, jf. retsplejelovens § 806, stk. 3. Det følger videre af bestemmelsen, at politiet snarest muligt og senest inden 24 timer skal forelægge sagen for retten med henblik på godkendelse af indgrebet, hvis den, mod hvem indgrebet retter sig, har fremsat anmodning herom.

Det bemærkes, at Vestre Landsret i en kendelse af 3. november 2004 (UfR 2005.777 V), har fastslået, at det alene er betingelserne for edition, der skal være opfyldt, hvis der ønskes oplysninger om, hvilken bruger/abonnent der er bag en bestemt IP-adresse på et bestemt tidspunkt. Landsretten fandt, at betingelserne for indgreb i meddelelseshemmeligheden ikke samtidig skal være opfyldt. Landsretten lagde bl.a. til grund, at situationen må sidestilles med en oplysning om, hvem der er indehaver af en kendt e-mail-adresse eller abonnent til et hemmeligt nummer.

4.2.2. Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (telekonkurrenceloven)

Det følger af § 15 i lov nr. 418 af 31. maj 2000 om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester – uden udgift for staten, herunder for politiet – skal sikre, at de centraler, udbyderen etablerer, er indrettet således, at politiet kan få adgang til at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden, jf. retsplejelovens kapitel 71,

Det følger endvidere af samme lovs § 6, stk. 1, at ved udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester forstås parter, som på kommercielt grundlag stiller net eller tjenester til rådighed for flere slutbrugere.

Formålet med reglerne i § 15 er at fastslå en pligt for udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester til at sikre, at politiet kan få adgang til at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden på de pågældende udbyderes centraler. Udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester har således pligt til at indrette centraler, så det er teknisk muligt at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden, og til ved anskaffelse af centraludstyr at sikre, at dette er indrettet således, at aflytning er mulig.

Store dele af nutidens elektroniske kommunikation transporteres ikke via centralbaserede netværk, men via pakkebaseret kommunikation, som er en særlig teknologisk fremføringsform af informationen. Således anvendes der pakkebaseret kommunikation i forbindelse med mobiltelefoni, voice-over IP, internet- og andre former for datakommunikation mv.

Det må antages, at pligten for udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester efter ordlyden af telekonkurrencelovens § 15 ikke omfatter pakkebaserede netværk. Der gælder derfor ikke en pligt for de omfattede udbydere til at sikre (uden udgift for staten, herunder politiet), at det tekniske udstyr er indrettet således, at det er teknisk muligt at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden i relation til pakkebaseret kommunikation.

4.3. Arbejdsgruppens overvejelser
4.3.1. Pligter for udbydere af telenet og teletjenester


Oplysninger om telekommunikation vil ofte have væsentlig betydning for politiets efterforskning. Arbejdsgruppen anbefaler derfor nedenfor, at der stilles en række krav til udbydere af telenet og teletjenester med henblik på at sikre politiet en hurtig og effektiv adgang til oplysninger om telekommunikation som led i konkret efterforskning. Disse krav bør efter arbejdsgruppens opfattelse suppleres med, at der tilvejebringes lovhjemmel til at kunne frakende en person retten til at udøve eller være ansat i en virksomhed, som udbyder telenet og teletjenester.

Teknisk indretning hos udbydere af telenet og teletjenester

Som beskrevet i afsnit 4.1.2 kan der ikke i medfør af § 15 i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedets antages at gælde en pligt for de af loven omfattede udbydere til at sikre (uden udgift for staten, herunder politiet), at det tekniske udstyr er indrettet, så det teknisk er muligt at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden i relation til pakkebaseret kommunikation.

Ligeledes vil indgreb i meddelelseshemmeligheden i fremtidige kommunikationsformerkunne være forbundet med store omkostninger for politiet, da omkostningerne i forbindelse med etablering af indgrebet vil påhvile staten.

15. Arbejdsgruppen anbefaler, at § 15 i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet ændres, så udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester får pligt til at indrette deres tekniske udstyr på en måde, der gør indgreb i meddelelseshemmeligheden muligt uanset teknologisk fremføringsform.

Det bemærkes, at det muligvis vil være nødvendigt at udvikle nye tekniske løsninger for at kunne opfylde en sådan forpligtelse.

Det bemærkes endvidere, at det danske telemarked i dag er kendetegnet ved, at der er mange teleudbydere af meget varierende størrelse. Det kan til illustration heraf nævnes, at 6 % af teleselskaberne i 2004 stod for 94 % af omsætningen. Der findes således ved siden af de store udbydere en lang række mindre udbydere, der på kommerciel basis tilbyder teleydelser til danske forbrugere.

Ud over store og mindre store ”traditionelle” teleselskaber findes der bl.a. en række foreninger (der skal tælles i tusinder) – f.eks. boligforeninger eller antenneforeninger – der udbyder typisk internettjenester eller telefoni gennem etablering af lokale net.

Da behovet for at kunne foretage indgreb primært retter sig mod de større udbydere, og da omkostningerne ved at ændre de tekniske systemer vil kunne virke meget byrdefulde for især mindre udbydere, bør det efter arbejdsgruppens opfattelse – med henblik på at sikre et bredt konkurrence- og innovationspræget telemarked – overvejes at undtage de helt små udbydere, herunder f.eks. andelsbolig- og antenneforeninger.

Samtidig kan det overvejes at give udbyderne mulighed for at out-source forpligtelsen, således at indgrebet rent faktisk finder sted hos f.eks. den netværksudbyder, hvis net den pågældende mindre udbyder benytter.

Pligt til brugeridentifikation

Som det fremgår af afsnit 4.1.1, har politiet i medfør af retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3, mulighed for efter rettens godkendelse at indhente oplysninger om, hvilke telefoner eller andre tilsvarende kommunikationsapparater der sættes i forbindelse med en bestemt telefon eller andet kommunikationsapparat, selv om indehaveren af dette ikke har meddelt tilladelse hertil (teleoplysning).

Udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester kan endvidere i medfør af editionsreglerne i retsplejelovens § 804, stk. 1, meddeles pålæg om at udlevere oplysninger om f.eks. abonnementsforhold mv. til politiet.

Det følger af retsplejelovens § 786, stk. 4, at udbydere af telenet og teletjenester har pligt til at foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold. Denne forpligtelse omfatter dog ikke oplysninger til brug for identifikation af brugere. Disse oplysninger kan politiet i dag således udelukkende få adgang til med en editionskendelse, hvis udbyderen har registreret identiteten på slutbrugeren og gemt disse oplysninger.

Ofte vil udbyderen ikke have brug for at registrere disse oplysninger til brug for debitering. Dette er f.eks. tilfældet i forhold til forudbetalte taletidskort, netværksadgangskort til trådløse netværk/”hot spots”, på netcaféer mv. Herudover udbydes der flere steder gratis netværksadgang – f.eks. på biblioteker – hvor der ikke kræves visning af legitimation i forbindelse med anvendelse af netværksadgangen. Disse former for adgang til kommunikation ses anvendt i stadig stigende omfang.

I Schweiz stilles der krav om forevisning af billedlegitimation i form af pas, kørekort eller lignende ved køb af taletidskort.

En sådan ordning må antages at kunne sikre oplysninger, der kan være af afgørende betydning for politiets efterforskning af alvorlig kriminalitet, herunder sager om overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13.

Arbejdsgruppen kan således konstatere, at de efterforskende myndigheder i stigende grad ikke har nogen umiddelbar mulighed for at sammenholde abonnements- eller brugeroplysninger med det enkelte kommunikationsapparat. Det vil kunne udgøre en væsentlig efterforskningsmæssig begrænsning.

16. Arbejdsgruppen anbefaler, at det teknologiske område, hvor politiet ikke har nogen umiddelbar mulighed for at sammenholde brugeroplysninger med det enkelte kommunikationsapparat, (f.eks. kombinationen af taletidskort og mobiltelefoner eller af brugere og netcaféer) elimineres eller – hvis dette ikke er muligt – reduceres i videst muligt omfang. De relevante myndigheder drøfter, hvorledes dette mest hensigtsmæssigt kan ske.

Indhentning af tele- og masteoplysninger

Politiet, herunder Politiets Efterretningstjeneste, har i såvel overvågnings- som efterforskningsmæssig henseende et udpræget behov for at kunne indhente tele- og masteoplysninger. I en række tilfælde vil det således være af afgørende betydning for muligheden for at efterforske og retsforfølge strafbare forhold, at der indhentes oplysning om, hvordan, hvornår og med hvem en person kommunikerer/har kommunikeret. Det er endvidere væsentligt at få disse oplysninger så hurtigt som muligt.

I takt med at der opstår flere og flere teleudbydere, og at der er udsigt til, at flere teleudbydere i fremtiden vil være i stand til at etablere eget net, er der efter arbejdsgruppens opfattelse behov for via regulering i telekonkurrenceloven at sikre, at der skabes adgang for politiet til hos samtlige teleudbydere at kunne indhente fremadrettede tele- og masteoplysninger, samtidig med at disse registreres, hvilket vil sige samtidig med at en person foretager et opkald, aktiverer en sendemast o.lign. Det bør i den forbindelse som udgangspunkt være tilstrækkeligt, at den enkelte udbyder ved out-sourcing af forpligtelsen sikrer, at politiet kan få adgang on-line i relation til fremadrettede teleoplysninger, evt. hos den netværksudbyder, hvis netværk den pågældende udbyder benytter.

17. Arbejdsgruppen anbefaler, at der i telelovgivningen fastsættes krav om, at politiet hos alle teleudbydere skal have mulighed for at indhente fremadrettede tele- og masteoplysninger, samtidig med at disse registreres, hvilket vil sige samtidig med, at en person foretager et opkald, aktiverer en sendemast og lignende. Forpligtelsen bør kunne opfyldes ved out-sourcing.

Det vil endvidere have væsentlig betydning for den efterforskningsmæssige indsats, hvis teleudbyderne har pligt til straks ved politiets anmodning herom at levere historiske maste- og teleoplysninger. Det vil således i konkrete tilfælde kunne være afgørende, at politiet får adgang til disse oplysninger i løbet af ganske kort tid.

18. Arbejdsgruppen anbefaler, at der i telelovgivningen fastsættes krav om, at politiet hos alle teleudbydere skal have mulighed for at indhente historiske tele- og masteoplysninger. Der er behov for, at teleudbyderne forpligtes til at iværksætte sådanne indgreb straks og på en måde, så hensigten med indgrebet ikke forspildes.

Døgnbetjent kontaktpunkt for teleudbydere

Der vil kunne opstå situationer, hvor politiet, herunder Politiets Efterretningstjeneste, vil have behov for at kunne iværksætte et indgreb i meddelelseshemmeligheden i løbet af meget kort tid.

Dette vil f.eks. være tilfældet i forbindelse med oplysninger om, at en bestemt person planlægger en terrorhandling, eller ved fremsættelse af trusler om terror over internettet. I sådanne situationer vil Politiets Efterretningstjeneste have behov for at kunne komme i forbindelse med den relevante teleudbyder med henblik på f.eks. sporing af den pågældende persons kommunikation, iværksættelse af aflytning eller hastesikring hos udbyderen af elektroniske data, herunder trafikdata.

Som det fremgår af afsnit 4.1.1, blev der i forbindelse med lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven mv., indsat bestemmelser i retsplejelovens § 786 om bl.a. udbydere af telenet og teletjenesters praktiske bistand til politiet i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden. Som omtalt er disse bestemmelser endnu ikke udmøntet.

19. Arbejdsgruppen anbefaler, at udbydere af telenet og teletjeneste ved udmøntning af retsplejelovens § 786, stk. 5, i en bekendtgørelse pålægges at etablere et døgnbetjent kontaktpunkt med henblik på, at politiet til enhver tid – og uden at øjemedet forspildes – vil kunne anmode udbyderne om at iværksætte et indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Det vil dog ikke være relevant, at alle udbydere af telenet og teletjenester etablerer et sådant kontaktpunkt. En forpligtelse bør således efter arbejdsgruppens opfattelse udelukkende gælde for udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester, som på kommercielt grundlag stiller net eller tjenester til rådighed for flere slutbrugere. Der vil derimod kun i meget få tilfælde være behov for, at politiet kan komme i kontakt med de helt små udbydere, herunder f.eks. mindre andelsbolig- eller antenneforeninger, hvor foreningen uden eller med lille fortjeneste stiller internetforbindelse eller telefoni til rådighed for foreningens medlemmer. I disse situationer vil politiet oftest kunne iværksætte indgrebet hos den netværksudbyder, hvis netværk andelsboligforeningen benytter.

I forhold til de mindre kommercielle teleudbydere vil det derudover eventuelt kunne overvejes, at udbyderen får mulighed for som noget mindre omfattende at etablere en vagtordning, hvor politiet har adgang til at rette henvendelse til bestemte medarbejdere i det pågældende teleselskab, der kan sørge for det videre fornødne i forhold til gennemførelsen af indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Sikkerhed i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden i forhold til eksterne samarbejdspartnere

Indtil for få år siden bestod telemarkedet alene af få store teleudbydere, som sikrede muligheden for at kunne føre elektronisk kommunikation. Udviklingen gennem de senere år har vist en markant stigning i antallet af større og mindre udbydere af telenet og teletjenester, herunder udbydere af internet og internetservice. Alt tyder på, at denne stigning vil fortsætte.

Samtlige udbydere af telenet og teletjenester er i medfør af retsplejelovens regler forpligtet til at bistå politiet og udlevere nærmere specificerede oplysninger, hvis der opstår en situation, hvor politiet har behov for at kunne foretage indgreb vedrørende et kommunikationsmiddel, der benytter sig af den pågældende teleudbyders net.

Det betyder samtidig, at de pågældende udbydere og deres eventuelle ansatte vil skulle håndtere kontakten til politiet, ligesom de vil blive bekendt med klassificerede oplysninger, herunder oplysninger om identiteten på målpersoner.

Registrering af udbydere af telenet og teletjenester

Der stilles i dag ikke krav om forudgående tilladelse o.lign. til at etablere sig som udbyder af telenet eller teletjeneste ud over de forpligtelser, der følger af lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (telekonkurrenceloven).

Enhver kan således principielt etablere sig som udbyder af telenet og teletjenester, uden at de offentlige myndigheder har mulighed for at stille krav til en sikkerhedsmæssig forsvarlig udøvelse af denne virksomhed, og uden at Rigspolitiets Telecenter har kendskab til selskabet. Rigspolitiets Telecenter er ansvarlig for udvikling, teknisk bistand og administrativ drift i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden, primært aflytning af samtale- og datatrafik, herunder aflytning af mobiltelefoner. Endvidere indkøber Telecenteret teknisk udstyr m.v. hertil.

20. Arbejdsgruppen anbefaler, at der med henblik på at identificere og udfinde udbydere på telemarkedet til brug ved iværksættelse af indgreb stilles lovkrav om, at udbydere af telenet eller teletjenester som forudsætning for at drive denne virksomhed skal registreres hos Rigspolitiets Telecenter.

Som nævnt ovenfor vil det ikke være formålstjenligt, at alle udbydere af telenet og teletjenester etablerer et døgnbetjent kontaktpunkt. Det vil på den baggrund heller ikke være behov for, at alle udbydere af telenet og teletjenester registreres hos Rigspolitiets Telecenter. Det kan derfor overvejes at undtage de helt små udbydere samt udbydere, der ikke stiller kommunikationsnet og -tjenester til rådighed på et kommercielt grundlag.

Sikkerhedsgodkendelse af personale hos udbydere af telenet og teletjenester

I forhold til hemmeligholdelse af oplysninger følger det af telekonkurrencelovens § 13, stk. 1, at udbydere af telenet og teletjenester eller ansatte eller tidligere ansatte hos udbyder ikke uberettiget må videregive oplysninger, som de får kendskab til i forbindelse med udbuddet af elektroniske kommunikationsnet- eller tjenester. Overtrædelse af § 13, stk. 1, er sanktioneret med bøde, jf. telekonkurrencelovens § 112, stk. 1, nr. 1.

De større teleselskaber har i samarbejde med Rigspolitiets Telecenter etableret nogle interne sikkerhedsprocedurer, som anvendes ved udpegning af de personer, som håndterer henvendelse fra politiet om indgreb i meddelelseshemmeligheden. Dette er dog udelukkende interne forskrifter.

Politiet har derfor ikke mulighed for at sikre sig mod, at en udbyder af telenet eller teletjeneste eller dennes ansatte, som skal bistå politiet med etablering af indgreb i meddelelseshemmeligheden, ikke har relationer til eventuelle personer elle netværk, som politiet overvåger eller efterforsker mod, eller i øvrigt har sådanne personlige forhold, at den pågældende ikke i andre sammenhænge vil kunne godkendes til at håndtere klassificerede oplysninger.

Der er således ikke fastsat regler eller procedurer for, hvordan klassificerede oplysninger skal behandles af udbydere af telenet eller teletjenester. Teleudbyderne er ikke forpligtet til at overholde særlige sikkerhedsforanstaltninger angående behandling, opbevaring eller destruktion af sådanne oplysninger.

I forarbejderne til lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven mv. er det vedrørende retsplejelovens § 786, forudsat, at bestemmelsen giver mulighed for at fastsætte regler om, at teleudbydernes personale skal sikkerhedsgodkendes. Sådanne regler skal i givet fald fastsættes af justitsministeren efter forhandling med ministeren for videnskab, teknologi og udvikling og i øvrigt efter dialog med teleudbyderne.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at denne adgang til at fastsætte regler om sikkerhedsgodkendelse af personalet bør udnyttes.

21. Arbejdsgruppen anbefaler, at der i medfør af retsplejelovens § 786 fastsættes bestemmelser om, at udbydere af telenet og teletjenester skal have særligt personale, der kan forestå kontakten til politiet, og som er sikkerhedsgodkendt til at håndtere klassificerede oplysninger. Henset til oplysningernes karakter bør sikkerhedsgodkendelsen foretages i henhold til principperne i cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landende i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.

Det kan i lighed med det ovenfor anførte om døgnbetjent kontaktpunkt mv. overvejes at undtage visse udbydere af telenet og teletjenester fra forpligtelsen.

Kommunikation med udbydere af telenet og teletjenester

Samarbejdet med udbydere af telenet og teletjenester foregår i dag ved, at politiet retter telefonisk og personlig henvendelse til udbyderne. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at kommunikationen mellem politiet og teleudbyderne bør moderniseres, samtidig med at der tages højde for de sikkerhedsmæssige krav, der må stilles.

22. Arbejdsgruppen anbefaler, at der efter forhandling mellem teleudbyderne og politiet etableres mulighed for via sikrede systemer at kommunikere elektronisk mellem teleudbyderne og politiet.

Det kan i lighed med det ovenfor anførte overvejes at undtage visse udbydere af telenet og teletjenester for forpligtelsen.

Globalisering og centralisering af teleudbyderes netværk

Udviklingen inden for telekommunikationsteknologien giver udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester mulighed for udbud på en mere udgiftsbesparende måde ved at skabe globale netværk, der kan servicere mange lande samtidigt. Disse globale netværk bygger på et centralt styringssystem placeret i et land, der håndterer telekommunikationen også i andre lande.

Selv om en sådan centraliseret løsning endnu ikke er hovedreglen, må det antages, at løsningen – på grund af de mange besparelser, der kan opnås herved – vil blive stadig mere udbredt.

Det kan endelig ikke udelukkes, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester på længere sigt vil placere deres centrale styringssystemer uden for Europa for at reducere omkostningerne.

Det vil i givet fald nødvendiggøre, at aflytning af sådan kommunikation foretages af de nationale kompetente myndigheder på grundlag af en retsanmodning fra danske myndigheder herom.

Efter det oplyste er udbydere af telekommunikation i Australien forpligtet til at gøre indgreb i Australien muligt, hvilket i praksis er ensbetydende med, at udbyderne skal skabe et fysisk punkt (point of presence), der muliggør, at indgreb kan foretages i telekommunikationen, inden kommunikationen når det centrale styringssystem udenfor australsk jurisdiktion.

Alle større telenet er i dag baseret på en gennemdigitaliseret infrastruktur, der som nævnt ovenfor muliggør, at et indgreb i meddelelseshemmeligheden kan foretages af udbyderen decentralt på nogle få positioner i udbyderens netværk.

I tilfælde af indgreb i meddelelseshemmeligheden, vil det egentlige fysiske indgreb således blive foretaget på én af de positioner i netværket, der indgår i selve kommunikationsforbindelsen. Den digitale netværksstruktur muliggør dog, at samtalen og de tilhørende trafikoplysninger automatisk kan blive videresendt til nogle udvalgte opsamlingspositioner i udbyderens eget net.

Det er således teknisk muligt for en udbyder at indrette sit telenet således, at udbyderen kan foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden ud fra et begrænset antal positioner i nettet.

23. Arbejdsgruppen anbefaler, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet i Danmark forpligtes til at have et fysisk punkt i Danmark, der muliggør, at indgreb kan foretages i telekommunikationen inden for dansk jurisdiktion.

Fælles formater for teleselskabers udlevering af teleoplysninger

Som anført i afsnit 4.1.1 har udbydere af telenet og teletjenester i medfør af retsplejelovens § 786, stk. 1, blandt andet pligt til at give politiet de i § 780, stk. 1, nr. 3 og nr. 4, nævnte oplysninger, dvs. teleoplysninger og udvidede teleoplysninger. Herudover følger det af retsplejelovens § 786, stk. 4, at udbydere af telenet og teletjenester har pligt til at foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik.

I forarbejderne til lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven mv. er det vedrørende retsplejelovens § 786, stk. 4, forudsat, at de nærmere regler om logningspligtens indhold og omfang fastsættes af Justitsministeriet efter forhandling med ministeren for videnskab, teknologi og udvikling og i øvrigt efter dialog med teleudbyderne.

Der er endnu ikke fastsat nærmere regler om logningspligtens indhold og omfang, idet det dog er forudsat i bemærkningerne, at der i forbindelse med fastsættelse af reglerne vil kunne stilles krav om opbevaringsformat.

I dag modtager politiet, herunder Politiets Efterretningstjeneste, teleoplysninger i mange forskellige formater. Der er ikke nogen ensartethed i relation til, hvilke oplysninger der medtages, og hvordan oplysningerne er stillet op, ligesom teleudbyderne til tider ændrer interne formater.

Politiets modtagelse af teleoplysninger forudsætter i dag anvendelse af mange ressourcer med henblik på at bearbejde og analysere oplysningerne. Analysearbejdet vil som konsekvens af uensartetheden kunne pege i flere forskellige retninger, ligesom det kan være behæftet med talrige fejlkilder. Teleoplysningernes forskellige formater samt uensartetheden vanskeliggør således i væsentligt omfang politiets muligheder for at kunne kortlægge f.eks. et potentielt terrornetværks indbyrdes relationer og kontakter, ligesom den bevismæssige værdi af oplysningerne i praksis i nogle tilfælde anfægtes af forsvarerne.

Et yderligere problem er, at historiske teleoplysninger ofte indeholder en meget betydelig datamængde, som det i dag ikke altid er muligt at behandle elektronisk, da oplysningerne fra nogle teleudbydere fremsendes i papirform. Dette medfører efter arbejdsgruppens opfattelse en omfattende og unødig anvendelse af ressourcer.

24. Arbejdsgruppen anbefaler, at det ved udmøntning af retsplejelovens § 786, stk. 5, pålægges teleselskaberne at anvende et i samarbejde med politiet udarbejdet fælles format for elektronisk levering af teleoplysninger. Formatet bør i den forbindelse være standardiseret, sådan at der ikke kan opstå tvivl om, hvilke oplysninger der er omfattet, og hvorledes de skal gengives.

Det kan i lighed med det ovenfor anførte overvejes at undtage visse udbydere af telenet og teletjenester for forpligtelsen, ligesom en vis overgangsperiode til systemindretning efter omstændighederne må accepteres.

Opdatering af teledatabaser

Politiet, herunder Politiets Efterretningstjeneste, har mulighed for at indhente oplysninger om, hvem en telefon tilhører, samt hvilken operatør et telefonnummer er tilknyttet.

Teleselskaberne har oprettet et såkaldt Operator’s Clearing House (OCH), der indeholder oplysninger om operatørtilknytning fsva. alle telefonnumre her i landet.

Politiet har dog ved flere lejligheder konstateret, at disse databaser vedrørende telefonnumre ikke opdateres løbende. Denne manglende løbende opdatering har den konsekvens, at identifikationen af et telefonnummer, rette operatør samt nummerets bruger besværliggøres.

25. Arbejdsgruppen anbefaler, at teleudbydere pålægges løbende at opdatere relevante teledatabaser med oplysninger om telefonnummer, rette operatør og nummerets bruger.

4.3.2. Ændringer af retsplejeloven

Indgreb rettet mod person

Som anført i afsnit 4.1.1 følger et indgreb i meddelelseshemmeligheden det kommunikationsmiddel/-apparat, som efterforskningen retter sig mod.

Erfaringen viser, at en del mistænkte forsøger at sløre deres handlinger ved at anvende flere forskellige kommunikationsmidler/-apparater. Det kan f.eks. være forskellige mobiltelefoner eller SIM-kort, som udskiftes løbende. Der erindres i den forbindelse om, at den tekniske udvikling gennem de senere år har betydet, at såvel antallet som tilgængeligheden af de til rådighed stående kommunikationsmidler er øget betydeligt.

Hvis en mistænkt anvender flere forskellige kommunikationsmidler, skal der derfor indhentes en retskendelse for hvert enkelt kommunikationsmiddel. Det medfører, at der skal holdes et retsmøde hver gang med inddragelse af en dommer og forsvarer, samt at politiet skal forberede sagen forud for retsmødet.

Hvis der skabes mulighed for, at retskendelsen vedrører personen og ikke kommunikationsmidlet, vil der kunne spares ressourcer både hos domstole og politi, hvilket også erfaringer fra udlandet har vist.

Det forudsættes, at politiet over retten godtgør, at den person indgrebet rettes imod, anvender en flerhed af kommunikationsmidler, samt at retten efterfølgende orienteres om, hvilke kommunikationsmidler den person, som kendelsen vedrører, har anvendt.

26. Arbejdsgruppen anbefaler, at der skabes mulighed for, at en retskendelse om indgreb i meddelelseshemmeligheden kan være rettet mod personen og ikke kommunikationsmidlerne.

Udvidet adgang til bortfald af underretning

Som anført i afsnit 4.1.1 skal der efter afslutning af et indgreb i meddelelseshemmeligheden gives underretning om indgrebet, jf. retsplejelovens § 788, stk. 1. Det følger videre, at hvis indgrebet har været rettet mod en mistænkt, skal der også gives underretning om, hvilken lovovertrædelse mistanken har vedrørt.

Det følger af retsplejelovens § 729 c, stk. 1, nr. 6, at retten efter anmodning fra politiet kan bestemme, at reglerne om forsvarerens og sigtedes ret til aktindsigt kan fraviges, hvis det er påkrævet af hensyn til beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder.

Disse hensyn kan ligeledes gøre sig gældende i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden, da der kan forekomme situationer, hvor politiet anvender teknikker, som ikke er kendt i en bredere kreds, herunder det kriminelle miljø, og hvor en underretning om indgrebet vil kunne ødelægge politiets mulighed for at anvende denne efterforskningsteknik fremover.

27. Arbejdsgruppen anbefaler, at muligheden for at undlade underretning til en mistænkt om et gennemført indgreb i meddelelseshemmeligheden kan ske på baggrund af hensyn til beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder.

Pligt til udlevering af abonnementsoplysninger uden rettens tilladelse

I forbindelse med efterforskning af alvorlig kriminalitet, herunder de i straffelovens kapitel 12 og 13 nævnte forbrydelser, vil der ofte være situationer, hvor politiet, herunder Politiets Efterretningstjeneste, vil have behov for oplysninger om en mistænkts adgang til kommunikation udover de oplysninger, der allerede fremgår af 118-databasen. Det vil f.eks. kunne være oplysninger om en persons adgang til internettet, andre mobiltelefonnumre m.v.

En umiddelbar adgang til ovenstående oplysninger vil sikre, at politiet straks i et efterforskningsforløb vil kunne blive bekendt med samtlige relevante oplysninger om en mistænkts eventuelle kommunikationsmuligheder.

28. Arbejdsgruppen anbefaler, at det pålægges udbydere af telenet- og teletjenester at udlevere abonnementsoplysninger uden rettens godkendelse.

Kommunikationsscanning

Der kan forekomme situationer, hvor Politiets Efterretningstjeneste bliver bekendt med oplysninger om, at der f.eks. på et bestemt sted og inden for et nærmere angivet tidspunkt vil blive begået en terrorhandling. Hvis der ikke foreligger samtidige oplysninger om identiteten på de mulige gerningsmænd, vil terrorhandlingen ikke med sikkerhed kunne afværges ved brug af f.eks. observation af stedet.

I disse situationer vil Politiets Efterretningstjeneste kunne anmode retten om tilladelse til at indhente oplysning om, hvilke telefoner eller andre tilsvarende kommunikationsapparater der inden for et nærmere angivet område sættes i forbindelse med andre telefoner eller andet kommunikationsapparater (udvidet teleoplysning), jf. retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 4.

Disse oplysninger vil imidlertid kun kunne anvendes af Politiets Efterretningstjeneste til at forhindre terrorhandlingen, hvis den eller de telefoner, der bruges til at kommunikere om terrorhandlingen, kan identificeres. Det vil som udgangspunkt kræve, at Politiets Efterretningstjeneste i forvejen er bekendt med, at en af de telefoner, der anvendes inden for det nærmere angivne område, anvendes af personer, der mistænkes for at planlægge handlinger omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13.

Der kan derfor efter arbejdsgruppens opfattelse være behov for at supplere de øvrige mulige efterforskningsskridt med en adgang til at kunne scanne også indholdet af kommunikation inden for et nærmere angivet område. Indholdet af kommunikation vil herefter kunne benyttes som et led i identifikationen af de relevante kommunikationsapparater og mistænkte personer. En sådan scanning vil – således som retsstillingen er i dag – alene kunne gennemføres i henhold til dansk rets almindelige nødretsbetragtninger, der har et yderst snævert anvendelsesområde.

29. Arbejdsgruppen anbefaler, at der skabes den fornødne hjemmel i retsplejeloven til, at politiet i ganske særlige situationer må foretage scanning af indholdet af telefonsamtaler eller anden tilsvarende kommunikation inden for et nærmere angivet område.

Det er arbejdsgruppens opfattelse, at de nærmere betingelser for iværksættelse af indgreb af denne karakter bør fastsættes på en måde, der modsvarer foranstaltningens indgribende karakter, jf. f.eks. de skærpede krav, der gør sig gældende i relation til rumaflytning og udvidet teleoplysning, der kun kan foretages, når mistanken vedrører en forbrydelse, som har medført eller kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier, jf. retsplejelovens § 781, stk. 5.

Observation ved brug af mastepositioner

Den nuværende teknik inden for mobiltelefoni giver mulighed for, at man via mastepositioner kan stedfæste, hvor en tændt mobiltelefon befinder sig, uanset om mobiltelefonen faktisk benyttes til kommunikation.

Højesteret har i kendelse af 25. oktober 2002 fastslået, at et sådant fremadrettet indgreb må sidestilles med observation af personer, der befinder sig på et ikke frit tilgængeligt sted, da teleselskabernes videregivelse af positionsoplysninger i henhold til telekonkurrencelovens § 13, stk. 3, ikke kan anses for berettiget, medmindre videregivelse af positionsoplysningerne kan anses for hjemlet i retsplejelovens regler om strafprocessuelle tvangsindgreb eller videregivelse må sidestilles med et sådant indgreb.

30. Arbejdsgruppen anbefaler, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester på baggrund af en observationskendelse forpligtes til fremadrettet (løbende) at udlevere oplysninger til politiet om, hvilke mobiltelefonmaster en tændt mobiltelefon er i forbindelse med. Udbydere af elektroniske kommunikationsnet og -tjenester bør være forpligtet til at indrette deres tekniske systemer således, at de i retsplejelovens kapitel 71 nævnte indgreb er mulige.

4.3.3. Andre lovændringer

I lovbekendtgørelse nr. 912 af 5. november 2002 om radio- og teleterminaludstyr og elektromagnetiske forhold er der bestemmelser om forbud mod anvendelse og markedsføring af udstyr, som kan forstyrre samfundsvigtig radiokommunikation.

Et udstyr, der udsender (radio)støj med henblik på at hindre radiokommunikation i et bestemt geografisk område, er teknisk set en radiosender. Udstyret er som udgangspunkt omfattet af loven.

IT- og Telestyrelsen administrerer loven, og styrelsen fører tilsyn med overholdelse af loven. Derudover kan IT- og Telestyrelsen meddele påbud om både tilbagetrækning af apparater fra markedet og standsning af driften af apparater. Endvidere kan IT- og Telestyrelsen nedlægge forbud mod markedsføring.

En forudsætning for markedsføring og ibrugtagning af radioudstyr er, at udstyret bl.a. ikke ved sin brug må forstyrre andre apparater. En støjsender, der netop har som formål at hindre radiokommunikation i et bestemt område, opfylder ikke lovens krav og må på den baggrund ikke lovligt markedsføres eller anvendes i Danmark.

Med hjemmel i loven har IT- og Telestyrelsen udstedt bekendtgørelse nr. 132 af 4. marts 2003 om radio- og teleterminaludstyr og elektromagnetiske forhold. Det følger bl.a. af bekendtgørelsens § 1, stk. 4, at bekendtgørelsen ikke finder anvendelse på forsvarets brug af apparater.

Både loven og bekendtgørelsen gennemfører dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 99/5/EF af 9. marts 1999 om radio- og teleterminaludstyr samt gensidig anerkendelse af udstyrets overensstemmelse samt Rådets direktiv 89/336/EØF af 3. maj 1989 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektromagnetisk kompatibilitet i dansk ret. Det følger bl.a. af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv, at direktivet ikke finder anvendelse på apparatur, der udelukkende anvendes i forbindelse med aktiviteter vedrørende den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed eller med statens aktiviteter på det strafferetlige område.

Ud over lov om radio- og teleterminaludstyr og elektromagnetiske forhold, der dækker de rent udstyrsmæssige aspekter ved markedsføring og ibrugtagning, er brugen af støjsendere også omfattet af lov om radiofrekvenser, da en radiostøjsender ved sin tiltænkte brug er en radiosender og benytter radiofrekvenser.

Anvendelse af en radiostøjsender forudsætter efter lov om radiofrekvenser, at IT- og Telestyrelsen meddeler tilladelse til at benytte alle de frekvenser, der udsendes fra udstyret. Det vil på baggrund af de nuværende regler generelt ikke være muligt.

Politiets Efterretningstjeneste har over for arbejdsgruppen oplyst, at der med henblik på at forhindre et terroranslag vil kunne være behov for at anvende udstyr, der kan forstyrre eller afbryde radio- og telekommunikation mv. i et givent område.

31. Arbejdsgruppen anbefaler, at der skabes den fornødne lovhjemmel til, at politiet i særlige situationer kan anvende udstyr, der kan forstyrre eller afbryde radio- og telekommunikation mv. Dette bør efter arbejdsgruppens opfattelse ske ved indsættelse af en udtrykkelig hjemmel hertil i retsplejeloven samt ved de fornødne konsekvensændringer af reglerne på radio- og telekommunikationsområdet. Indgreb bør forudsætte, at en retskendelse kan opnås.

4.3.4. Udvikling af teknisk udstyr

Planlægning og gennemførelse af terroraktioner eller andre former for alvorlig organiseret kriminalitet fordrer kommunikation mellem parterne indbyrdes. Erfaringen viser, at disse kriminelle netværk og organisationer er bevidste om politiets efterforskningsmetoder og anlægger et højt sikkerhedsniveau.

Denne sikkerhedsbevidsthed sammenholdt med den konstante og hastige udvikling af forskellige former for elektroniske kommunikationsmidler gør, at politiets, herunder Politiets Efterretningstjenestes, muligheder for at iværksætte telefonaflytning i medfør af retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 1, i visse situationer vanskeliggøres.

Politiet må således til stadighed være rustet til at udfinde nye former for overvågnings- og efterforskningsmetoder, herunder muligheden for i videre omfang at foretage anden aflytning, jf. § 780, stk. 1, nr. 2.

Politiets Efterretningstjeneste skal dog i forbindelse med udvikling og anskaffelse af nyt udstyr være opmærksom på, at der ikke i forhold til Forsvarets Efterretningstjeneste opbygges parallelle kapaciteter.

Arbejdsgruppen har noteret sig politiets behov for en øget ressourcetildeling, men finder, at en endelig stillingtagen hertil bør afvente gennemførelsen af den i kapitel 2, afsnit 3.1, omtalte benchmarking af Forsvarets Efterretningstjeneste og Politiets Efterretningstjeneste.

5. Finansiering af terrorisme
5.1. Bekæmpelse af hvidvask

Straffeloven

Det er ifølge straffelovens § 114 a ikke tilladt – direkte eller indirekte – at yde økonomisk støtte, tilvejebringe eller indsamle midler eller stille penge, andre formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for personer, grupper eller sammenslutninger, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger.

Hvidvaskloven

Af hvidvaskloven fremgår det, at en række virksomheder og personer skal underrette Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet (SØK), hvis der er mistanke om hvidvask af penge.

Som led i anti-terrorlovpakken blev hvidvaskloven ændret. Lovændringen betød en væsentlig udvidelse af antallet af underretningspligtige, således at ikke kun den finansielle sektor nu er omfattet. Lovændringen betød også, at underretningspligten nu ikke kun vedrører tilfælde, hvor der er mistanke om hvidvask, men også tilfælde, hvor der er mistanke om finansiering af terrorisme.

Hvidvasksekretariatet hos SØK er Danmarks finansielle efterretningsenhed (Financial Intelligence Unit eller FIU) i relation til hvidvask og finansiering af terrorisme, og det er Hvidvasksekretariatet, der modtager underretningerne om mistanke om hvidvask eller finansiering af terrorisme.

Vedrører mistanken finansiering af terrorisme, vil transaktionen først kunne gennemføres, når spørgsmålet har været forelagt Hvidvasksekretariatet

Hvidvasksekretariatet behandler i samarbejde med Politiets Efterretningstjeneste både generelle og konkrete spørgsmål om finansiering af terrorisme. Arbejdet sker i en projektgruppe, der også er det nationale kontaktpunkt for samarbejdet med Europol mod finansiering af terrorisme. Konkrete sager om finansiering af terrorisme, hvad enten de er baseret på en underretning eller ej, behandles også af projektgruppen.

En del af indsatsen mod finansiering af terrorisme tager udgangspunkt i de internationale lister vedrørende terrorister og terrororganisationer. Såfremt der findes midler i det finansielle system, der tilhører eksternt baserede personer eller organisationer, der er anført på de lister, der knytter sig til EU’s forordninger, skal midlerne indefryses. I alle andre tilfælde gennemføres indefrysningspligten ved beslaglæggelse efter de almindelige regler i retsplejeloven jf., nærmere afsnit 5.2 nedenfor.

Retsplejeloven

I det omfang oplysninger fra den finansielle sektor ikke videregives i medfør af hvidvaskloven kan oplysninger indhentes i medfør af retsplejelovens regler om edition, jf. afsnit 4.1.1, hvor reglerne herom er nærmere beskrevet.

5.2. Beslaglæggelse af midler

Anti-terrorpakken blev bl.a. gennemført i lyset af en række internationale forpligtelser på området, herunder Sikkerhedsrådsresolution 1373 og FN’s Terrorfinansieringskonvention. Ud over justitsministerens lovforslag omfattede anti-terrorpakken lovforslag på en række ministerområder. Bl.a. blev der på økonomi- og erhvervsministerens område som led i gennemførelsen af Sikkerhedsrådsresolution 1373 foretaget ændringer i hvidvaskloven med hensyn til indefrysning af midler tilhørende terrorister.

Artikel 1, litra c, i sikkerhedsrådsresolution 1373 indebærer en forpligtelse til indefrysning af finansielle midler, der tilhører terrorister samt personer eller foretagender tilknyttet terrorister.

Traditionelt er indefrysning i FN-resolutioner blevet anvendt som et indgreb rettet mod et bestemt land eller bestemte personer, herunder juridiske personer. Bestemmelser af denne karakter findes i kgl. anordninger, der gennemfører tidligere resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådets i medfør af FN-pagtens kapitel VII. Sikkerhedsrådsresolution nr. 1373 retter sig imidlertid ikke mod bestemte personer, men mod terrorister mv. generelt, og den har ikke på samme måde som mere traditionelle sanktions-resolutioner en forventet begrænset gyldighedstid. Forpligtelsen for staterne til indefrysning af midler tilhørende terrorister mv. følges endvidere ikke op fra FN’s side med centralt fastsatte lister over omfattede personer og organisationer.

På denne baggrund fandt Justitsministeriet i forbindelse med gennemførelsen af anti-terrorpakken ikke, at sikkerhedsrådsresolutionen burde gennemføres ved kongelig anordning i medfør af lov nr. 156 af 10. maj 1967 om visse forholdsregler i henhold til De Forenede Nationers pagt, hvorefter det pålægges pengeinstitutter mv. at indefryse midler tilhørende terrorister.

Artikel 1, litra c, blev i forbindelse med anti-terrorpakkens vedtagelse gennemført ved en udvidelse af adgangen til beslaglæggelse med henblik på konfiskation efter straffelovens § 77 a, således at det blev muligt at beslaglægge ethvert formuegode tilhørende terrorister mv., som må befrygtes at ville blive brugt ved en strafbar handling.

Ud over de forpligtelser, som følger af Sikkerhedsrådsresolution 1373 og af FN’s Terrorfinansieringskonvention, har FATF (Financial Action Task Force) vedtaget ni særlige anbefalinger vedrørende finansiering af terrorisme. Som det fremgår af bemærkningerne til anti-terrorlovforslaget, er det Justitsministeriets vurdering, at Danmark lever op til FATFs anbefalinger samt de internationale forpligtelser i bl.a. FN’s Terrorfinansieringskonvention og Sikkerhedsrådsresolution 1373. Det er fortsat Justitsministeriets opfattelse, at dette er tilfældet. Det bemærkes, at Den Internationale Valutafond (IMF) i februar 2006 skal evaluere Danmarks gennemførelse af FATF-anbefalingerne.


6. Terrormistænktes adgang til at bevæge sig frit i det danske samfund
6.1. Tilbageholdelse af terrormistænkte
6.1.1. Retsgrundlaget

Der består ikke i lovgivningen en særlig hjemmel til at tilbageholde terrormistænkte personer, der er danske statsborgere. Muligheden for at tilbageholde sådanne vil derfor i dag være en anvendelse af retsplejelovens almindelige regler om anholdelse og varetægtsfængsling.

For så vidt angår udlændinge er der i udlændingeloven fastsat en række regler om udvisning og tilbageholdelse, når en udlænding må anses for at være til fare for statens sikkerhed. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis en udlænding er mistænkt for terror.

I det følgende vil de gældende lovgivningsmæssige rammer for tilbageholdelse af terrormistænkte danske statsborgere og udlændinge blive ridset op.

Retsplejeloven

Politiets mulighed for at anholde og søge personer, der sigtes for en lovovertrædelse, varetægtsfængslet, er fastsat i retsplejelovens kapitel 69 og 70.

En person kan anholdes, hvis han med rimelig grund mistænkes for et strafbart forhold, der er undergivet offentlig påtale og anholdelse er påkrævet for at hindre yderligere lovovertrædelser, samkvem med andre eller for at sikre hans foreløbige tilstedeværelse.

Personer, der anholdes, skal – hvis de ikke forinden løslades – fremstilles for en dommer inden 24 timer, jf. retsplejelovens § 760, stk. 1. Hvis varetægtsfængsling er udelukket for den lovovertrædelse, som den anholdte er sigtet for, skal den pågældende sættes på fri fod inden retsmødets afslutning.

En sigtet kan varetægtsfængsles, når der er begrundet mistanke om, at han har begået en lovovertrædelse, der er undergivet offentlig påtale, såfremt lovovertrædelsen har mindst 1 ½ års fængsel i strafferammen og der er fare for unddragelse, gentagelse eller kollusion eller, når der er særligt bestyrket mistanke om, at han har begået en lovovertrædelse, der er undergivet offentlig påtale, såfremt lovovertrædelsen enten har mindst 6 år i strafferammen og hensynet til retshåndhævelsen tilsiger, at sigtede ikke er på fri fod eller der er tale om visse nærmere angivne (voldelige) lovovertrædelser og den forventede straf udgør mere end 60 dages fængsel.

I andre tilfælde kan retten, hvis den ikke straks kan tage stilling til spørgsmålet om varetægtsfængsling, beslutte at opretholde anholdelsen i 3 x 24 timer efter afslutning af retsmødet, jf. retsplejelovens § 760, stk. 4 og 5. Hvis der ikke er sket løsladelse inden udløbet af dette tidsrum, skal den pågældende fremstilles for en dommer i et nyt retsmøde, hvor retten træffer bestemmelse om løsladelse eller varetægtsfængsling.

Bestemmelsen indebærer, at personer, der er sigtede for handlinger omfattet af straffelovens terrorbestemmelser (§§ 114-114 b), kan varetægtsfængsles, hvis de pågældende må frygtes på fri fod at ville flygte, begå nye terrorhandlinger eller vanskeliggøre efterforskningen i sagen.

Hvis betingelserne for varetægtsfængsling er til stede, men varetægtsfængslingens øjemed kan opnås ved mindre indgribende foranstaltninger, kan retten bestemme, at den pågældende i stedet for fængsling skal undergives sådanne, jf. retsplejelovens § 765, stk. 1.

Anvendelsen af de såkaldte fængslingssurrogater i stedet for varetægtsfængsling forudsætter, at den sigtede giver samtykke hertil.

Retsplejelovens § 765, stk. 2, opregner en række eksempler på, hvilke foranstaltninger retten kan fastsætte i stedet for fængsling. Opregningen er ikke udtømmende.

Retten kan f.eks. bestemme, at den pågældende skal overholde særlige bestemmelser vedrørende opholdssted, arbejde, anvendelse af fritid og samkvem med bestemte personer, give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter eller hos politiet deponere pas eller andre legitimationspapirer.

Politiloven

Politiet kan i medfør af politiloven foretage kortvarige frihedsberøvelser med henblik på opretholdelse af orden og sikkerhed, indgreb overfor forsamlinger og opløb samt afværgelse af fare for syge, berusede og børn.

Udlændingeloven

Det følger af udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1 og 2, at der ikke kan gives opholdstilladelse efter §§ 6-9, hvis udlændingen må anses for at være til fare for statens sikkerhed.

Det er endvidere fastsat i udlændingelovens § 19, stk. 2, nr. 2, at en tidsbegrænset eller tidsubegrænset opholdstilladelse altid kan inddrages, når der foreligger oplysninger om forhold, som efter reglerne i § 10, stk. 1, ville kunne udelukke udlændingen fra opholdstilladelse.

Endelig fremgår det af udlændingelovens § 25, at en udlænding kan udvises, hvis udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed eller en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

Indtil der er truffet afgørelse om, hvorvidt en udlænding skal udvises, afvises, overføres eller tilbageføres eller udsendes under henvisning til, at udlændingen ikke har ret til at opholde sig her i landet og indtil en afgørelse herom kan iværksættes, kan politiet i henhold til udlændingelovens § 34 bestemme, at udlændingen skal deponere sit pas eller anden rejselegitimation og billet hos politiet, stille en af politiet fastsat sikkerhed, tage ophold efter politiets nærmere bestemmelse og/eller give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter.

Hvis de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for afvisning mv., fremgår det af udlændingelovens § 36, at politiet (og efter de første 72 timer retten) kan bestemme, at den pågældende skal frihedsberøves.
Det fremgår endvidere af § 36, at har udlændingen fast bopæl her i landet, kan den pågældende alene frihedsberøves for at sikre muligheden for udvisning efter § 25.

Gældende lovgivning giver således også hjemmel til at frihedsberøve en fastboende udlænding, der er anset for at være til fare for statens sikkerhed – f.eks. på grund af terrormistanke - med henblik på at sikre muligheden for, at denne kan udvises.

6.1.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Arbejdsgruppen har vurderet de danske regler om varetægtsfængsling i forhold til behovet for at tilbageholde terrormistænkte.

Arbejdsgruppen har i den forbindelse noteret sig, at der i dansk ret som hovedregel ikke stilles krav til den konkret forskyldte straf, men i stedet gælder et krav til strafferammen, der navnlig i relation til varetægtsfængsling efter § 762, stk. 1, vil være opfyldt for de fleste straffelovsovertrædelsers vedkommende. Hertil kommer det forhold, at det strafferetlige forsøgsbegreb i dansk ret er endog meget rummeligt sammenholdt med andre jurisdiktioner.

I forhold til straffelovens kapitel 12 og 13 vil strafferammekravet i såvel §§ 762, stk. 1 som stk. 2, uden videre være opfyldt, da alle straffelovens terrorismebestemmelser har mindst 6 år i strafferammen.

Henset til terrorismeforbrydelsens særlige karakter – den vil oftest omfatte flere personer, der på forskellige vis og i forskelligt omfang samvirker, ligesom der ofte vil være forbindelser til udlandet - vil kravene om navnlig kollusions- og/eller unddragelsesfare i de fleste tilfælde være opfyldt.

Dette skal ses i lyset af det udstrakte forsøgsansvar, der sikrer, at selv de mest ubetydelige forberedelseshandlinger i princippet vil betyde, at den person, der udfører de pågældende handlinger pådrager sig et strafansvar og dermed også risiko for varetægtsfængsling.

Det er således væsentligst for så vidt angår kravene til mistankegrundlagets styrke, at det i relation til overtrædelse af straffelovens terrorismebestemmelser, kan være vanskeligt for politiet at tilvejebringe det fornødne grundlag for varetægtsfængsling.

Politiets Efterretningstjenestes formål er som bekendt at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for statens sikkerhed. Dette betyder, at tjenesten i vid udstrækning skal agere meget tidligt i et givent begivenhedsforløb, idet opgaven ofte vil være at afbryde handlinger/adfærd, der – såfremt der ikke skrides ind – vil kunne udvikle sig til en fare for Danmarks indre sikkerhed.
De oplysninger, der peger i retning af en eventuel fremtidig faresituation, vil indholdsmæssigt ofte være relativt ukonkrete og spinkle – men efter omstændighederne personhenførbare – og typisk stamme fra sensitive kilder eller fra samarbejdspartnere.

En lempelse af kravene til mistankens styrke må imidlertid i relation til spørgsmålet om varetægtsfængsling – der er det mest byrdefulde tvangsindgreb, der kan iværksættes over for personer, der ikke er dømt – have meget tvingende grunde for sig, og politiet har ikke med den fornødne styrke konstateret et sådant tvingende behov i relation til terrormistænkte.

Arbejdsgruppen har i lyset af, at politiet ikke finder behov for regler, der går udover dansk rets almindelige regler om varetægtsfængsling, vurderet, at der ikke i den aktuelle situation er behov for at anbefale nye regler om adgang til at tilbageholde terrormistænkte.

Det skal i den forbindelse yderligere bemærkes, at reglerne om varetægtsfængsling suppleres af udlændingelovens regler om frihedsberøvelse, der kan bringes i anvendelse overfor udenlandske statsborgere, der vurderes at udgøre en sådan fare for statens sikkerhed, at de bør udvises af landet.

6.2. Forbud mod ophold visse steder
6.2.1. Retsgrundlaget

Gældende dansk lovgivning hjemler ikke mulighed for at forbyde terrormistænkte personer, der ikke kan udvises, at tage ophold visse steder.

Det er således ikke i dag – ved et administrativt forbud eller en domstolskendelse – muligt at begrænse personer, der mistænkes for at foretage handlinger, som er omfattet af straffelovens terrorbestemmelser, i deres muligheder for at opholde sig særlige steder (er varetægtsbetingelserne opfyldt vil retsplejelovens § 765, stk. 2, nr. 2, efter omstændighederne kunne finde anvendelse).

Der findes dog på andre områder lovgivning, hvorefter der kan meddeles forbud mod ophold på bestemte lokaliteter.

Lov nr. 907 af 15. oktober 1996 om forbud mod ophold i bestemte ejendomme

Politiet kan med hjemmel i lov nr. 907 af 15. oktober 1996 forbyde en person at opholde sig i en bestemt ejendom, hvis ejendommen tjener som tilholdssted for en gruppe, som den pågældende person tilhører eller har tilknytning til, og den pågældendes tilstedeværelse i ejendommen og omstændighederne i øvrigt skønnes at indebære risiko for angreb, der vil være til fare for personer, der bor eller befinder sig i nærheden af ejendommen, jf. lovens § 1, stk. 1, nr. 1 og 2.

Loven, der navnlig sigter til de såkaldte ”rockerborge”, blev indført under ”krigen” mellem rockerklubberne Hells Angels og Bandidos, hvor der sås eksempler på meget voldsomme angreb med bl.a. panserværnsraketter.

Lovens sigte er at beskytte befolkningen mod at blive ofre i forbindelse med alvorlige angreb på de ejendomme, hvor rockerne holder til.

En betingelse for nedlæggelse af forbud er, at ejendommen tjener som tilholdssted for en rockergruppe og derfor mere permanent er udsat for en angrebsrisiko. Det angreb, der er risiko for, skal være et led i et gensidigt opgør mellem grupper af personer, der gensidigt anvender voldelige midler, herunder våben og sprængstoffer.

Højesteret har i en konkret sag udtalt, at et forbud mod en rockergruppes ophold i bestemte ejendomme ikke var i strid med grundlovens § 79 (U 1999 1798 H). Retten henviste i den forbindelse bl.a. til, at lovens betingelser måtte forstås således, at forbud kun kan nedlægges, hvis der foreligger en reel og aktuel – og ikke blot abstrakt – risiko for et farligt angreb, at lovens forbudsordning er begrundet i hensynet til beskyttelse af omkringboende og forbipasserende og ikke er rettet mod gruppernes forsamling som sådan eller adgang til meningstilkendegivelse, at ordningens betydning for grupper, som gennem deltagelse i gensidigt væbnet opgør selv har gjort sig til angrebsmål, er beskeden i forhold til den tilstræbte beskyttelse af andre borgere, og at faren for udenforstående ved gruppernes fortsatte tilstedeværelse på deres kendte tilholdssteder kun kan afværges effektivt ved en så omfattende politiindsats, at følgerne heraf ville være langt mere indgribende.

Et forbud kan påklages til Justitsministeriet, ligesom det kan indbringes for domstolene i medfør af grundlovens § 63.

Lov nr. 471 af 7. juni 2001 om forbud mod besøgende i bestemte lokaler

I henhold til § 1, stk. 1, i lov nr. 471 af 7. juni 2001 (”Hashklub-loven”) kan der af politiet efter forudgående advarsel nedlægges administrativt forbud mod at modtage besøg eller opholde sig som besøgende i bestemte lokaler, hvis det må lægges til grund, at der foregår virksomhed på en måde, som systematisk indebærer strafbare handlinger, og som er egnet til at medføre ulempe og utryghed hos omkringboende.

Også denne lov tager sigte på en vis beskyttelse af borgerne, idet hashhandel og anden form for organiseret kriminel virksomhed generer og skaber utryghed for de omkringboende, uden at de dog kan siges at være i direkte fare.

Den virksomhed, der begrunder et forbud, skal således både foregå på en måde, der systematisk indebærer strafbare handlinger, og være egnet til at medføre utryghed hos omkringboende. Hvis virksomheden foregår i en afsides liggende ejendom, kan der således ikke nedlægges forbud.

Et forbud kan kræves indbragt for domstolene, og vejledning herom skal gives i særskilt meddelelse til den, der råder over lokalerne.

Lov nr. 449 af 9. juni 2004 om bortvisning og beføjelse til at meddele tilhold mv.

Ved lov nr. 449 af 9. juni 2004 blev der givet hjemmel til at bortvise en myndig person fra eget hjem.

En betingelse for at bortvise en person er, at der er begrundet mistanke om, at personen mod et medlem af sin husstand har begået én eller flere af en række udtømmende opregnede straffelovsovertrædelser, herunder vold og trusler samt seksuelle krænkelser, eller der er bestemte grunde til at antage, at den pågældende ved forbliven i hjemmet vil begå en af disse overtrædelser, og bortvisning ikke vil udgøre et uforholdsmæssigt indgreb. For bortvisningen fastsættes en frist, der ikke må overstige 4 uger.

Afgørelse om bortvisning træffes administrativt af politiet, der samtidig er forpligtet til at foretage indberetning til kommunen.

En afgørelse om bortvisning fra eget hjem udgør et alvorligt indgreb og kan derfor kræves indbragt for retten, hvilket skal ske snarest muligt og inden 24 timer efter modtagelse af anmodning herom. Indbringes afgørelsen for retten, beskikkes endvidere for klager en advokat, der har samme beføjelser som en forsvarer i en straffesag, ligesom retsplejelovens regler om strafferetsplejen i øvrigt finder anvendelse.

Fælles for ovennævnte love er, at forbud alene kan nedlægges, hvis den person, mod hvem et forbud rettes, selv foretager eller må befrygtes at ville foretage strafbare handlinger eller er en del af en gruppe, der foretager sådanne, hvorved der tillige opstår fare eller ulempe for andre mennesker, hvorimod den strafbare handling i sig selv ikke er nok til at begrunde forbudet.

6.2.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Spørgsmålet om eventuel tilvejebringelse af regler om forbud mod terrormistænktes ophold visse steder skal ses i lyset af den regelfastsættelse, som i øvrigt eksisterer i relation til personer med relationer til terrorisme samt den måde, hvorpå terrorens budskab og tankesæt udvikles og spredes. Det er således navnlig i relation til radikaliserings- og rekrutteringsprocesser, at et sådant forbud ville kunne have betydning.

Det bemærkes, at der i det nedenfor anførte tages udgangspunkt i den aktuelle situation, hvor fokus i høj grad er på radikaliserede og militante islamister, men at tilsvarende forhold vil kunne gøre sig gældende i relation til andre grupper.

Der er ingen tvivl om, at radikalisering og rekruttering/talentspotting finder sted på lokaliteter, hvor muslimer jævnligt mødes – det være sig i moskeer, foreninger eller andre steder, hvor det at være muslim enten er selve grunden til at samles eller et naturligt accessorium til etnicitet eller nationalitet. Det præcise omfang heraf lader sig vanskeligt opgøre, men der spores en tendens i retning af, at radikaliserings- og rekrutteringsforløb – når de helt indledende stadier er tilendebragt – flytter fra de mere formaliserede muslimske samlingssteder og ud i private hjem eller lignende, hvor de næste faser af radikalisering/rekruttering kan foregå mere uforstyrret.

Det må endvidere holdes for øje, at en radikal udlægning af islam ikke i sig selv er ulovlig, ligesom radikaliserings- og rekrutteringsaktiviteter, der vurderes at udgøre en overtrædelse af straffelovens regler om terrorisme, efter omstændighederne vil kunne mødes med tungere straffeprocessuelle indgreb, som f.eks. varetægtsfængsling, der mere effektivt (for en tid) vil kunne hindre den pågældendes aktiviteter i relation til bestemte steder.

Det bemærkes endelig, at regelfastsættelse på dette område skal vurderes nøje i relation til en række centrale frihedsrettigheder fastsat i grundloven og Den Europæiske Menneskeretskonvention, herunder reglerne om religionsfrihed, personlig frihed, ytringsfriheden, forsamlingsfriheden, retten til et privatliv og retten til frit at vælge opholdssted.

Det er gennemgående for ovennævnte frihedsrettigheder såvel i grundloven som i den europæiske menneskerettighedskonvention, at rettighederne ikke er ubetingede, men efter omstændighederne kan underkastes indgreb eller indskrænkninger. Eventuelle indgreb skal således efter Den Europæiske Menneskeretskonvention være nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til f.eks. den nationale sikkerhed, ligesom indgrebet skal være proportionalt med formålet.

Politiet har over for arbejdsgruppen oplyst, at man ikke med fornøden styrke har konstateret et behov for at kunne meddele terrormistænkte forbud mod ophold på bestemte steder, der findes at kunne modsvare de meget betydelige hensyn, som skal være opfyldt for at begrænse grundlæggende frihedsrettigheder, jf. forudsætningsvist præmisserne i Højesterets dom fra 1999. Arbejdsgruppen kan på denne baggrund ikke anbefale, at der på det foreliggende grundlag stilles forslag om nye regler om forbud mod ophold på visse steder.

6.3. Identitetskort med biometriske data?
6.3.1. Retsgrundlaget


Det fremgår af retsplejelovens § 750, 2. pkt., at enhver har pligt til at opgive navn, adresse og fødselsdato til politiet. Der stilles imidlertid ikke krav om, at man på nogen måde skal kunne godtgøre, at man er den person, som man udgiver sig for at være. Selvom det i dag er muligt for de fleste mennesker at identificere sig ved pas, kørekort, sygesikringsbevis mv., så foreligger der intet krav om, at man skal kunne legitimere sig overfor politiet eller andre offentlige myndigheder.

Danmark har tilsluttet sig en udbygning af Schengen-reglerne og har i den forbindelse tilkendegivet, at Danmark inden for de næste par år agter at gennemføre forordning nr. 2252/2004 vedrørende indførelse af pas med biometriske data (foto og fingre). Af forordningens artikel 1 fremgår det, at alle pas og rejsedokumenter, som medlemsstaterne udsteder – dvs. også konventions- og fremmedpas udstedt af danske myndigheder til udenlandske statsborgere – er omfattet af forordningen. En meget stor del af den i Danmark bosiddende befolkning – alle pasindehavere – vil således indenfor relativt kort tid være centralt registreret med biometriske data.

6.3.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Biometri kan betegnes som gengivelse af udvalgte fysiske kendetegn, f.eks. et fingeraftryk, en iris eller et ansigtsbillede, altså noget som er aflæseligt og unikt knyttet til en bestemt person. Biometriske data kan derfor forøge identifikationssikkerheden væsentlig i forhold til identifikationsmidler, der ikke indeholde biometriske data. De britiske myndigheder har i maj 2005 offentliggjort en større undersøgelse af registrerings- og verifikationsproccesser i forbindelse med anvendelse af biometriske data. Undersøgelsen viser, at succesrate og tidsforbrug i forbindelse med såvel registrering som verifikation varierer alt efter hvilke biometriske data, der arbejdes med, og faktorer som f.eks. alder og etnicitet har betydning i denne relation.

Krav om registrering af alle borgeres biometriske data vil alt andet lige give myndighederne yderligere muligheder i såvel den proaktive som den reaktive terrorbekæmpelse.

På det forebyggende område vil identitetskortet således kunne tjene som identifikationsbevis i de tilfælde, hvor der kræves brugeridentifikation.

Såfremt det biometriske data, der udvælges, er foto, vil myndighederne kunne råde over en central fotodatabase, der f.eks. kan anvendes i forbindelse med videoovervågning, jf. afsnit 8. En sådan fotodatabase vil endvidere være til hjælp for Politiets Efterretningstjeneste i forbindelse med opstart af observation mod nye målpersoner, hvor databasen vil kunne medvirke til at skabe forbindelsen mellem identitet og fysisk person.
Biometriske data vil i relation til allerede gennemførte terrorangreb kunne anvendes i forbindelse med den efterfølgende identifikation af såvel ofre som gerningsmænd.

Denne nytteværdi skal holdes op mod de omkostninger og ulemper for befolkningen, som et sådant identitetskort vil indebære.

Der er ikke foretaget en nærmere analyse af, hvilke økonomiske omkostninger der vil være forbundet med indførelse af identitetskort med biometriske data. Der kan derimod henvises til, hvilke omkostninger, man skønsmæssigt har vurderet, der er forbundet med indførelsen af pas med biometriske data. Den ovenfor omtalte forordnings gennemførelse i dansk ret vil således efter omstændighederne kunne have statsfinansielle konsekvenser i form af merudgifter til pasproduktionen i en af myndighederne skønnet størrelsesorden af ca. 15 - 20 mio. kr. årligt, hvortil kommer udgifter til etablering af registrerings- og verifikationsudstyr, som det endnu ikke er muligt at skønne nærmere over, idet de tekniske specifikationer endnu ikke er fastlagt.

Det skal endvidere bemærkes, at hvis et sådan identitetskort skal have fuld effekt i relation til politiet, så skal det som nævnt ovenfor være muligt at skaffe en umiddelbar adgang til det biometriske dataregister, uanset hvor man som polititjenestemand befinder sig. Et identitetskort vil kun være brugbart i terrorbekæmpelsesøjemed, såfremt man har et sammenligningsgrundlag – altså et register at holde datainformationerne oppe imod. Verifikationsudstyr bør således eksempelvis findes i alle tjenestekøretøjer, hvilket isoleret set må antages at medføre en væsentlig udgift for staten.

Hertil kommer ulemperne i relation til befolkningen generelt – dels i forhold til selve registreringen, dels i relation til det forhold, at legitimationskortet alene giver mening, såfremt det kombineres med en pligt til altid at bære kortet på sig.

Det skal endvidere erindres, at de fleste personer bosiddende i Danmark, som anført ovenfor, indenfor en kortere årrække som pasindehavere vil være registreret med biometriske data. Det bemærkes i den forbindelse, at den fotodatabase, som forudsættes knyttet til projektet – og som ikke findes i tilknytning til det nuværende pasregister – umiddelbart vurderes at have større betydning i en terrorbekæmpelsessammenhæng end muligheden for at kræve forevisning af legitimitetskort fra personer bosiddende i Danmark.

Spørgsmålet er herefter, om der er et reelt behov for at pålægge alle borgere at kunne legitimere sig med identitetskort med biometriske data, når den praktiske betydning heraf væsentligst vil være at sikre biometriske data på borgere, herunder udlændinge, der ikke er i besiddelse af pas. Det skal i den forbindelse bemærkes, at det næppe kan pålægges tilrejsende, som alene er på et korterevarende besøg her i landet, at være i besiddelse af et dansk identitetskort, hvorfor registreringen under alle omstændigheder vil være ufuldstændig.
Politiet har på baggrund af ovenstående ikke med fornøden styrke konstateret et behov for, at der i terrorbekæmpelsesøjemed opstilles krav om, at alle personer bosiddende i Danmark skal kunne legitimere sig ved identitetskort med biometriske data

Det er på denne baggrund arbejdsgruppens opfattelse, at der ikke på nuværende tidspunkt bør stilles krav om, at der i Danmark indføres et sådant identitetskort med biometriske data.

6.4. Forbud mod Hizb ut-Tahrir eller andre organisationer
6.4.1. Retsgrundlaget

Rigsadvokaten har i sin undersøgelse redegjort udførligt for indholdet af grundlovens § 78, herunder de materielle betingelser for opløsning af foreninger. I det følgende redegøres kort for Rigsadvokatens omfattende gennemgang af regelgrundlaget.

Foreningsbegrebet

Grundlovens foreningsbegreb må under henvisning til ordlyden og forfatningsretlig litteratur antages at skulle fortolkes relativt vidt. Der kan formentlig ikke kræves mere, end at de deltagende personer har et vist fælles formål med samvirket - et formål som ikke behøver at være eksplicit, men som eventuelt alene baseres på en indbyrdes forståelse mellem parterne.

Formodentlig må det dog kræves, at der eksisterer visse regler om det indbyrdes forhold mellem deltagerne og forholdet udadtil, herunder om, hvilke personer eller organer, der kan tegne foreningen. Sådanne regler kan bero på en intern forståelse medlemmerne imellem og behøver således ikke at være nedskrevet eller på anden måde udtrykkeligt tilkendegivet.

Ulovligt øjemed – virker ved vold mv.

Det fremgår af grundlovens § 78, stk. 1, at ”Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed”.

Vurderingen af, om en forening har et ”lovligt øjemed”, beror på såvel den pågældende forenings formål som de midler, foreningen anvender eller har til hensigt at anvende til at realisere dette mål. Det må i den forbindelse kunne antages, at det er lovligt for en forening at tilstræbe en legalisering af aktiviteter, som efter gældende ret må betragtes som ulovlige. Dette gælder dog alene, hvis også de midler, hvormed formålet tilstræbes realiseret, kan anses som lovlige.

På baggrund af ordlyden af grundlovens § 78 og den juridiske litteratur må det antages, at de ulovlige forhold skal udgå fra foreningen selv. Det må formentlig endvidere antages, at foreningen gennem sin levetid, i et ikke ubetydeligt omfang er ansvarlig for ulovlige forhold, således at disse forhold er et led i foreningens virksomhed, og at det eller de ulovlige forhold skal have udstrakt sig over et vist længere tidsrum.

6.4.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Hizb ut-Tahrir opererer i Danmark med udgangspunkt i København. Hizb ut-Tahrir søger af politisk vej at "genoprette" et islamisk kalifat. For at realisere dette mål er bevægelsen inddelt i et pyramidisk hierarki, hvor der blandt andet kræves islamiske studier, udbudt af ledende medlemmer, for at avancere fra tilhænger til medlem.

Hizb ut-Tahrir afviser integration i det danske samfund på et ideologisk plan, og opfordrer medlemmerne til at leve efter islamiske forskrifter. Mens bevægelsens talsmand har modtaget dom for overtrædelse af straffelovens § 266 b og nu er anmeldt for opfordring til vold i forbindelse med bevægelsens materiale, er der ikke fundet holdepunkter for at antage, at organisationen som sådan planlægger eller deltager i voldshandlinger.

Efter drøftelse med Justitsministeriet etablerede Rigsadvokaten i 2002 en særlig projektenhed, der fik til opgave at indsamle en række faktiske oplysninger vedrørende Hizb ut-Tahrir med henblik på at myndighederne kunne vurdere, hvorvidt det kunne bevises, at Hizb ut-Tahrir er en forening, der virker ved eller søger at nå sit mål ved vold m.v.

Rigsadvokaten konkluderede i sin redegørelse af 15. januar 2004, at der under en eventuel sag om opløsning af Hizb ut-Tahrir sandsynligvis ville kunne føres det fornødne bevis for, at Hizb ut-Tahrir i Danmark opfylder grundlovens betingelser for at kunne betegnes som en forening.

Der blev i den forbindelse bl.a. lagt vægt på, at Hizb ut-Tahrir i publikationer og på internettet klart har tilkendegivet, hvilket mål organisationen tilstræber, at det er et politisk parti, ligesom organisationens repræsentanter missionerer og optræder på offentlige møder. Der blev endvidere i den forbindelse lagt vægt på, at disse repræsentanter på møderne fremkommer med klare tilkendegivelser om Hizb ut-Tahrirs holdninger til en række politiske og religiøse forhold, og disse tilkendegivelser fremstår som autoriseret af organisationen.

Det var dog opfattelsen, at yderligere efterforskning med henblik på at tilvejebringe mere sikker viden om Hizb ut-Tahrirs struktur og organisering her i landet i givet fald ville være nødvendig.

Rigsadvokaten foretog endvidere en retlig vurdering af muligheden for at føre bevis for, at Hizb ut-Tahrir som forening har et ulovligt øjemed eller virker ved vold mv. Med udgangspunkt i projektenhedens foreløbige undersøgelser af foreningens tilkendegivelser og aktiviteter, herunder straffesagen mod foreningens talsmand, konkluderede Rigsadvokaten om denne mulighed, at det må antages, at det – selv efter yderligere efterforskning – ikke er sandsynligt, at der vil kunne føres det fornødne bevis for, at Hizb ut-Tahrir har et ulovligt øjemed, jf. § 78, stk. 1, eller virker ved eller søger at nå sit mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, jf. § 78, stk. 2.

Der blev i den forbindelse lagt vægt på, at der i relation til Hizb ut-Tahrirs formål var betydelig usikkerhed med hensyn den måde, hvorpå organisationen konkret eller teoretisk har til hensigt at overtage magten i Danmark med henblik på at opfylde sit formål, som er etablering af kalifatstaten, der skal omfatte alle muslimer og være opbygget efter retningslinjer, der entydigt gives af islam. Der herskede endvidere en betydelig usikkerhed om, hvorledes Hizb ut-Tahrir i praksis forestiller sig en sådan magtovertagelse gennemført, og om den i givet fald skal gennemføres ved ulovlige midler.

Undersøgelsen har godtgjort, at Hizb ut-Tahrir er organiseret i en hierarkisk organisation bestående af celler, som i princippet fungerer uafhængigt af hinanden og kun efter instruktion fra organer eller personer, der er højere placeret i hierarkiet. Det er endvidere konstateret, at Hizb ut-Tahrir fremtræder som en lukket organisation, der ikke umiddelbart er tilgængelig for nye medlemmer. Det fremgår endvidere, at de personer, der ønsker optagelse i Hizb ut-Tahrir, udsættes for en massiv ideologisk påvirkning i form af skoling i organisationens synspunkter og forståelse af islam, men at det næppe ved en vurdering i relation til grundlovens § 78 i sig selv kan tillægges vægt, at organisationen fremtræder som lukket, og at den stiller betydelige krav om ideologisk konformitet af sine medlemmer.

Det kan endvidere nævnes, at der til Københavns politi er indgivet anmeldelse mod talsmanden for Hizb ut-Tahrir, Fadi Ahmad Abdel Latif, for overtrædelse af straffelovens § 119. Anmeldelsen er indgivet i forbindelse med omdelingen af en løbeseddel i november 2004, der blandt andet opfordrer muslimer til at rette deres våben mod USA og dens agenter. Sagen efterforskes fortsat af Københavns politi.

Arbejdsgruppen har noteret sig, at justitsministeren i en kommentar til den ovennævnte sigtelse har udtalt, at ”… Såfremt de skulle blive dømt, vil jeg gerne understrege, at det på ny kan blive aktuelt at bede rigsadvokaten undersøge, om foreningen kan opløses ved dom.”

6.5. Herboende personer, der udøver terrorvirksomhed i udlandet

Det er et kendt fænomen, at væbnede konflikter/mere omfattende terrorvirksomhed bundet til et bestemt geografisk område eller land, tiltrækker personer, der ikke stammer fra selve konfliktområdet. Dette er bl.a. set i forbindelse med konflikterne i Bosnien, Tjetjenien, Afghanistan og senest Irak. Der vil ofte være tale om, at personer fra regionen, men også europæere, herunder danskere, kan optræde i denne sammenhæng.

Som eksempler på dette kan nævnes den danske statsborger, der blev pågrebet af amerikanske styrker i grænseområdet mellem Afghanistan og Pakistan, hvor han angiveligt forberedte sig på deltagelse i ”hellig krig”, og senest har justitsministeren i Folketingets spørgetid den 11. oktober 2005 oplyst, at det synes, som om man i Irak kan tiltrække personer med terrorambitioner fra hele Europa. Ministeren understregede samtidig, at der også i Danmark er personer – danske statsborgere eller i Danmark bosiddende personer – som har sympati for de terroraktioner, der finder sted i Irak.

Arbejdsgruppen har bl.a. på denne baggrund vurderet, hvorvidt de reaktionsmidler, som står til rådighed overfor personer, der kan mistænkes for at have udøvet terrorvirksomhed i udlandet, er tilstrækkelige ved deres eventuelle hjemvenden til Danmark (eller forsøg herpå).

Efter straffelovens § 114 straffes for terrorisme den, der – med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad, eller uretmæssigt tvinge danske eller udenlandske myndigheder eller organisationer eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling, eller destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsretlige, økonomiske eller samfundsmæssige struktur – begår visse nærmere angivne handlinger, når handlingen i kraft af den karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade.

Bestemmelsen værner – i modsætning til den tidligere bestemmelse – ikke kun danske offentlige myndigheder eller den danske samfundsorden, men også udenlandske myndigheder og samfundsordner samt internationale organisationer.

Da såvel § 114 a (terrorfinansiering) og § 114 b (udvidet medvirkensregel) begge henviser til § 114, er bestemmelserne ikke begrænset til at beskytte danske samfundsinteresser.

Handlinger omfattet af straffelovens § 114 (og §§ 114 a og b) kan således i princippet være strafbare her i landet, selv om de er begået i udlandet og rettet mod udenlandske myndigheder og samfundsordner, f.eks. den irakiske.

Om der i det enkelte tilfælde er grundlag for retsforfølgning vil bero på en almindelig strafferetlig vurdering, herunder spørgsmålet om, hvorvidt Danmark har den fornødne jurisdiktionskompetence, jf. straffelovens §§ 6-9, og om det til domfældelse fornødne bevis for lovovertrædelsen vurderes at kunne føres. Det skal i den forbindelse bemærkes, at der til bevisoptagelse i udlandet – og herunder navnlig i konfliktområder som f.eks. Irak – ofte vil være knyttet særlige problemstillinger, som ikke gør sig gældende i relation til almindelige strafferetlige efterforskninger af forhold begået her i landet.

Såfremt den pågældende person er udenlandsk statsborger bosat i Danmark, vil han kunne udvises af Danmark (og hans opholdstilladelse inddrages), såfremt han må antages at være en fare for Danmarks sikkerhed, jf. udlændingelovens § 25. Dette vil som altovervejende udgangspunkt være tilfældet, hvis udlændingen har deltaget i konkrete terrorhandlinger i udlandet. Der henvises nærmere til kapitel 4 om udlændingeretlige spørgsmål.

Arbejdsgruppen finder på denne baggrund, at de straffe- og udlændingeretlige regler på området giver tilstrækkelig mulighed for at foretage de fornødne retlige skridt til beskyttelse af det danske samfund mod personer, der vender tilbage til Danmark eller forsøger herpå efter at have deltaget i terrorvirksomhed i udlandet. Således er der sket inddragelse af opholdstilladelsen, mens den pågældende har opholdt sig i udlandet.

7. Anvendelse af kilder og agenter
7.1. Retsgrundlaget

Det skal indledningsvist bemærkes, at ordet ”kilde” i efterretningsterminologi omfatter såvel den, som blot leverer oplysninger (meddeler), som en person, der er decideret agent. Reglerne for politiets anvendelse af agenter fremgår af retsplejelovens §§ 754 a-e, mens de almindelige regler for politiets afhøring af ikke-sigtede personer er gældende i relation til meddelere.

En agent er en person, der ved politiets mellemkomst, påvirker de omstændigheder under hvilke hovedmandens lovovertrædelse kommer til at fremtræde, på en sådan måde, at politiet kan afsløre lovovertrædelsen og om fornødent sikre sig bevis i sagen. Agenten er på den måde en person der mere eller mindre aktivt deltager i forberedelsen eller iværksættelsen af en forbrydelse, hvorved han i straffelovens forstand objektivt set medvirker, jf. straffelovens § 23.

Politiet kan efter forud indhentet retskendelse, anvende agenter, når der foreligger en begrundet mistanke om en forestående lovovertrædelse (mistankekravet) og anvendelsen af en agent skal være af afgørende betydning for efterforskningen (indikationskravet) af en lovovertrædelse, der kan straffes med fængsel i mindst 6 år (kriminalitetskravet). Endelig må agenten ikke bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed (provokationsforbudet).

Som udgangspunkt er det kun polititjenestemænd, der kan optræde som agenter. Anvendelse af civile agenter er dog tilladt i visse særlige tilfælde, hvor den civile persons bistand er yderst beskeden i forhold til lovovertrædelsen. Den civile agent er således særligt tænkt anvendt i forbindelse med efterforskning af alvorlig narkotikakriminalitet, hvor man vil kunne anvende en civil person til bestilling af en vareprøve.

Det fremgår af retsplejelovens § 754 e, at ovennævnte regler ikke finder anvendelse ved efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 og 118, hvilket med andre ord vil sige, at reglerne ikke finder anvendelse for efterforskning foretaget af Politiets Efterretningstjeneste. Tjenesten har således en helt anden og videre adgang til at benytte sig af agenter, herunder også civile agenter. Det betyder blandt andet, at efterretningstjenesten ikke behøver rettens godkendelse ved anvendelse af civile agenter.

Selvom bestemmelsen i retsplejelovens § 754 e har karakter af at være en generel undtagelsesbestemmelse, antages det imidlertid, at enkelte af de undtagne bestemmelser alligevel finder anvendelse på ulovbestemt grundlag. Dette gør sig således gældende for så vidt angår det tidligere omtalte provokationsforbud, ligesom tjenestens anvendelse af civile agenter alene må finde sted, såfremt der foreligger tilstrækkeligt grundlag herfor, altså at en lovovertrædelse er iværksat eller under forberedelse, jf. det tidligere omtalte mistankekrav.

7.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Anvendelsen af kilder antager med de senere års udvikling i trusselsbilledet en stadig mere central placering i Politiets Efterretningstjenestes overvågning af og efterforskning mod tjenestens målpersoner. Hvor identifikationen af fjenderne tidligere i al væsentlighed gav sig selv og opgaven derfor mest bestod i at følge deres aktiviteter uden selv at blive afdækket, ligger udfordringen nu mere i selve identifikationen af ikke bare de konkrete fjender, men også – henset netop til vanskelighederne med denne identifikation – de miljøer og de faktorer, som fører til udviklingen mod fjendtliggørelse. I håndteringen af et så komplekst og diffust trusselsbillede, som det vores samfund i dag står over for, er det af afgørende betydning, at Politiets Efterretningstjeneste – ud over de redskaber, som tjenesten i øvrigt råder over – er i kontakt med personer, der kan hjælpe med at målrette tjenestens aktiviteter mod de rette personer.

Kilderne kan således henlede tjenestens opmærksomhed på konkrete personer og de kommunikationsmidler, de anvender (som herefter kan gøres til genstand for teknisk indhentning). Kilden vil endvidere – alt efter de konkrete omstændigheder i øvrigt – kunne sortere i de oplysninger, som kilden blive bekendt med, ligesom kilden er i besiddelse af en referenceramme og en viden i øvrigt, der gør det muligt at bearbejde og fortolke kildeinformationen i videre omfang end f.eks. information tilvejebragt gennem teknisk indhentning. Kilden vil med andre ord kunne udbygge de indsamlede oplysninger med opklarende eller forklarende bemærkninger eller på anden måde supplere de indsamlede oplysninger, således at deres anvendelighed i efterforskningen øges. Det vil endog ofte være muligt at ”taske” kilder til at søge konkrete spørgsmål belyst nærmere og dermed målrette efterforskningen meget nøje mod helt konkrete problemstillinger.

Anvendelsen af kilder indgår derfor som et meget væsentligt element i fokuseringen af tjenestens efterforskning, dels i relation til kendskabet til de handlinger, som foretages eller planlægges, dels i relation til afgrænsningen af den kreds af personer, som er involveret eller til identifikation af miljøer eller steder, hvor der vurderes at være grobund for terrorisme. Erfaringen gennem de seneste år viser således også, at humane kilder er af tiltagende vigtighed for efterretningstjenestens mulighed for at målrette efterforskningen i sager vedrørende terror og det kan helt generelt anføres, at kildernes betydning for tjenestens arbejde er svær at overvurdere.

Som situationen er i dag, har Politiets Efterretningstjeneste kun i begrænset omfang mulighed for at honorere kilder, da det efter praksis er forudsætningen, at tjenesten i al væsentlighed alene dækker de omkostninger, der har været forbundet med indhentelse af oplysninger til brug for efterforskningen. Betaling sker således som udgangspunkt på baggrund af en konkret vurdering af, hvilke udgifter, herunder tabt arbejdsfortjeneste, som kilden måtte have haft.

32. Arbejdsgruppen anbefaler, at Politiets Efterretningstjeneste i højere grad end det tidligere har været tilfældet – i tillæg til inddækning af udgifter eller tab – kan honorere kilder for det arbejde, de udfører for tjenesten, herunder for den personlige risiko de løber i den forbindelse.

En sådan honorering vil tillige kunne omfatte mere eller mindre ”fast aflønning”. Afgørende vil i den forbindelse være kildens personlige karakter, samt en nærmere vurdering af den sikkerhedsrisiko, der vil være forbundet med en sådan aflønning.

Det bør endvidere være muligt for tjenesten at udbetale en bonus til en kilde, der eksempelvis inden for meget kort tid kan skaffe afgørende oplysninger til brug for en intensiveret efterforskning.

Det bemærkes i den forbindelse, at hvis en kilde yder en tidskrævende og for politiet betydelig indsats i forbindelse med f.eks. infiltrering af en kriminel organisation, vil det ofte ikke være muligt for den pågældende at fastholde sin almindelige indtægt. Såfremt tjenesten ikke kan tilbyde en øget økonomisk kompensation, består der således også en vis risiko for, at vedkommende som følge heraf opgiver at stille sin hjælp til rådighed.

Det bemærkes, at der til en udvidelse af mulighederne for i videre omfang at kunne imødekomme kilder økonomisk, hører en forpligtelse for tjenesten til løbende at være opmærksom på, om kildens indsats kan måle sig med den honorering, som den pågældende modtager.

Det bemærkes, at der samlet set vil være tale om relativt små beløb samt, at efterretningstjenestens afholdelse af sådanne udgifter er undergivet bevillingsmæssig kontrol, idet der udover den almindelige revision af politiets regnskaber tillige foretages en særlig revision af en del af tjenestens regnskaber, hvilken indebærer en mere fuldstændig revision af udgifterne og ikke blot en stikprøvevis kontrol af bilagene som ved den almindelige revision. Denne særlige revision foretages af en særligt beskikket medarbejder i Rigsrevisionen, der bistås af en af Justitsministeriets kasseinspektører. Den særligt beskikkede medarbejder redegør over for rigsrevisor for den udførte revision. Over for statsrevisorerne rapporteres der kun i klassificeret form, hvis særlige forhold undtagelsesvis nødvendiggør dette. På den måde føres der således allerede nu en indgående ekstern kontrol med blandt andet den del af tjenestens udgifter, der vedrører dækning af kilders omkostninger.

8. Videoovervågning
8.1. Retsgrundlaget

De almindelige regler om videoovervågning (privates og offentlige myndigheders adgang til at foretage tv-overvågning) findes i TV-overvågningsloven samt i straffeloven og persondataloven.

TV-overvågningsloven

Privates adgang til at foretage tv-overvågning er reguleret ved tv-overvågningsloven. Det følger heraf, at private som hovedregel ikke må foretage tv-overvågning af gade, vej, plads eller lignende område, som benyttes til almindelig færdsel.

Der findes herudover en række særregler, som regulerer visse private selskabers adgang til at foretage tv-overvågning af gade, vej og lignende områder, som benyttes til almindelig færdsel, herunder eksempelvis i lov om Sund og Bælt Holding A/S, der giver Storebælts- og Øresundsforbindelserne adgang til at foretage og opbevare tv-overvågning på broforbindelserne.

TV-overvågningsloven omfatter ikke blot tilfælde, hvor overvågningen er forbundet med optagelse af billeder på tv-bånd, film eller lignende medie, men også hvor overvågningen alene har karakter af en umiddelbar iagttagelse på en skærm.

Private erhvervsvirksomheder kan imidlertid lovligt foretage tv-overvågning af tankstationer, fabriksområder, overdækkede butikscentre og lignende steder, selvom tv-overvågningen tillige måtte omfatte almindelige færdselsområder. Endvidere er overvågning af egne indgange, facader, indhegninger eller lignende tilladt, hvis overvågningen ikke er forbundet med (systematisk) optagelse af billeder på tv-bånd eller lignende. Det er også tilladt at foretage tv-overvågning af pengeautomater, vekselautomater og pengetransporter, såfremt overvågningen er indrettet således, at den alene er rettet mod personer, som befinder sig i umiddelbar nærhed af automaten eller køretøjet.
Private, der foretager tv-overvågning af steder eller lokaler, hvortil der er almindelig adgang, eller af arbejdspladser, skal ved skiltning eller på anden tydelig måde give oplysning herom.

Tv-overvågning, der forestås af offentlige myndigheder – herunder politiet som forvaltningsmyndighed – er ikke omfattet af forbudet. Offentlige myndigheders adgang til at foretage tv-overvågning af offentligt tilgængelige steder er derimod reguleret af almindelige forvaltningsretlige principper. Politiet og andre offentlige myndigheder er således forpligtet til – også i forbindelse med tv-overvågning – blandt andet at udøve god forvaltningsskik, varetage saglige hensyn og sikre proportionalitet i forvaltningsudøvelsen.

I det omfang offentlige myndigheder foretager tv-overvågning af steder eller lokaler, hvortil der er almindelig adgang, eller af arbejdspladser, gælder kravet om skiltning. Dette gælder imidlertid ikke tv-overvågning, der foretages af retshåndhævende myndigheder, politiet og kriminalforsorgen, eller med henblik på beskyttelse af militære anlæg.

Justitsministeriet nedsatte i oktober 2004 et udvalg, der skal overveje spørgsmålet om en eventuel udvidelse af privates adgang til tv-overvågning og samspillet mellem tv-overvågningsloven og persondataloven.

Straffeloven

Offentlige myndigheders og privates adgang til at foretage tv-overvågning kan i øvrigt konkret være begrænset af straffelovens bestemmelser om fredskrænkelser mv., herunder blandt andet af straffelovens § 264 a, hvorefter det er strafbart uberettiget at fotografere personer, som befinder sig på et ikke frit tilgængeligt sted. Det vil sige, at tv-overvågning af veje, pladser, offentlige transportmidler eller butikker som udgangspunkt – allerede af denne grund – ikke vil være omfattet af bestemmelsen, da der som udgangspunkt er tale om frit tilgængelige steder.

Politiets adgang til inden for strafferetsplejen at foretage observation, herunder skjult tv-overvågning, af et ikke frit tilgængeligt sted, som led i en strafferetlig efterforskning, er reguleret i retsplejelovens § 791 a. Det følger heraf, at politiet i forbindelse med konkrete efterforskninger – alt efter overvågningens karakter – kan være forpligtet til at forelægge spørgsmålet om observation for retten med henblik på at opnå rettens tilladelse til efterforskningsskridtet.

Udenfor bestemmelsens anvendelsesområde falder derimod åbenlyse fotograferinger eller iagttagelse af personer på frit tilgængelige steder med eller uden anvendelse af optisk udstyr. Politiet kan således eksempelvis foretage fotografering under demonstrationer. Politiet vil ligeledes kunne foretage en mere systematisk tv-overvågning af frit tilgængelige områder, hvor der ofte er uro, dog under hensyntagen til det almindelige proportionalitetsprincip.
Endvidere er utilsigtede observationer af et ikke frit tilgængeligt område i forbindelse med observationer med optisk udstyr af et frit tilgængeligt område ikke omfattet af retsplejelovens krav om retskendelse. Politiets tv-overvågning af områder med almindelig færdsel vil således som udgangspunkt ikke kræve rettens tilladelse.

Persondataloven

Tv-overvågning vil endvidere kunne være omfattet af visse af de generelle regler i persondataloven. Digital tv-overvågning kan således være omfattet af persondataloven, uanset om overvågningen foretages af offentlige myndigheder eller af private. Analog tv-overvågning, hvor optagelserne opbevares systematisk, kan være omfattet, hvis behandlingen udføres for private. Både tv-overvågning med og uden optagelse/opbevaring er omfattet.

Loven vedrører således både offentlige myndigheder og private. For begge grupper gælder en række krav om saglighed, proportionalitet, behandling og rettigheder mv.

Med hensyn til offentlige myndigheders indsamling af oplysninger gennem tv-overvågning antages det i Datatilsynets praksis, at indsamlingen som udgangspunkt tjener et sagligt formål, når den foretages med henblik på at forebygge kriminalitet, skabe tryghed og af trafikale hensyn.

Persondataloven finder i sin helhed ikke anvendelse for behandlinger, der udføres for efterretningstjenesterne, jf. lovens § 2, stk. 11.

Politiets adgang til udlevering af offentlig og anden tv-overvågning

Det må som udgangspunkt antages, at politiet – i forbindelse med konkrete efterforskninger – kun sjældent modtager afslag på en anmodning om frivillig udlevering eller tilladelse til gennemsyn af tv-overvågning. Der synes således ikke generelt at være lovgivningsmæssige forhold, der forhindrer frivillig udlevering af sådant materiale til politiet.

Domstolene kan imidlertid efter anmodning fra politiet efter reglerne i retsplejelovens kapitel 74 om edition ved kendelse pålægge personer eller virksomheder, som foretager tv-overvågning, at udlevere nærmere angivet overvågnings-materiale, når anmodningen fremsættes som led i en strafferetlig efterforskning, og materialet må antages at kunne tjene som bevis. Politiet har herudover adgang til – såfremt øjemedet ellers skønnes at ville forspildes – at begære overvågningsmateriale udleveret uden rettens forudgående kendelse herom. Indgrebet skal herefter alene forelægges retten efter begæring fra den part, som har udleveret materialet.

For så vidt angår udlevering af tv-overvågnings-materiale fra andre offentlige myndigheder er spørgsmålet reguleret af de almindelige bestemmelser i forvaltningslovens § 28 – og almindelige forvaltningsretlige principper – samt i et vist omfang af persondataloven.

Forvaltningslovens § 28 indeholder retningslinier for, i hvilket omfang de almindelige offentlige bestemmelser om tavshedspligt mv. hindrer videregivelse af fortrolige oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed.

Det må som det klare udgangspunkt antages, at almindelig offentlig tv-overvågning ikke indeholder oplysninger af fortrolig karakter, som omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 28. Forvaltningsmyndigheder, som foretager tv-overvågning, vil derfor som hovedregel kunne udlevere relevant overvågningsmateriale til politiet under hensyntagen til almindelige forvaltningsretlige principper.

8.2. Nuværende anvendelse af tv-overvågning af offentligt tilgængelige områder

Tv-overvågning af centrale trafikknudepunkter og dele af den offentlige transport

Transport- og Energiministeriet har efter anmodning fra arbejdsgruppen tilvejebragt et overblik over den nuværende anvendelse af tv-overvågning af offentligt tilgængelige områder relateret til centrale trafikknudepunkter og dele af den offentlige transport.Der er væsentlige forskelle med hensyn til valg af overvågningsteknik, opbevaringstid og det primære formål med overvågningen.

Følgende kan dog mere overordnet anføres om den eksisterende tv-overvågning af offentligt tilgængelige områder relateret til centrale trafikknudepunkter og dele af den offentlige transport:

På de store broforbindelser – Storebæltsforbindelsen og Øresundsforbindelsen – foretages tv-overvågning af hensyn til afgørelse af eventuelle betalingsspørgsmål samt den løbende overvågning af færdselssituationen. Vejdirektoratet foretager endvidere tv-overvågning af en række nærmere udvalgte vejstrækninger primært med henblik på varetagelse af direktoratets færdselsmæssige opgaver. Visse af optagelserne er offentligt tilgængelige på Vejdirektoratets hjemmeside.

Herudover er der som led i de generelle sikkerhedsforanstaltninger vedrørende flytrafik og lufthavne etableret tv-overvågning af udvalgte dele af de danske lufthavne, og – som følge af reglerne om terrorsikring af havnefaciliteter mv. – af danske havne, som betjener nærmere angivne former for skibstrafik.

Der foretages endvidere i en vis udstrækning tv-overvågning af tog- og metrosystemerne – såvel i togene som på tog- og metrostationer.

Busserne i hovedstadsområdet er i en vis udstrækning indrettet med udstyr til tv-overvågning, primært med henblik på at virke tryghedsskabende og forebygge kriminalitet begået mod passagerer og chauffører samt danne grundlag for efterforskning af sager om hærværk.

Politiet foretager i et vist omfang tv-overvågning af centrale pladser og steder, hvor dette vurderes som værende særligt påkrævet af hensyn til forebyggelse og opklaring af kriminalitet.

Tv-overvågning af andre offentligt tilgængelige områder

Der foretages endvidere i et ukendt omfang tv-overvågning af en række områder, hvor der drives erhvervsvirksomhed, herunder eksempelvis tankstationer og overdækkede butikscentre, uanset at overvågningen også delvis omfatter områder, hvor der er almindelig offentlig færdsel. Dette gælder også den overvågning, der foretages ved pengeautomater, pengetransporter, i hyrevogne og ved indgangspartier til offentlige og private bygninger.

8.3. Arbejdsgruppens overvejelser

Der skal indledningsvis peges på nogle generelle overvejelser om behovet for øget tv-overvågning af frit tilgængelige steder, idet det bemærkes, at arbejdsgruppens anbefalinger – henset til det igangværende udvalgsarbejde vedrørende eventuel udvidelse af privates adgang til tv-overvågning – ikke vil berøre kriterierne for etablering af privat tv-overvågning.

Offentlige myndigheders adgang til at foretage tv-overvågning af frit tilgængelige steder er i dag alene begrænset af almindelige forvaltningsretlige principper blandt andet om saglighed og proportionalitet samt af persondataloven.

Baggrunden for de nugældende regler er en afvejning af på den ene side hensynet til privatlivets fred, herunder beskyttelse mod unødige og uforholdsmæssige indgreb i den personlige frihed fred og frihed, og på den anden side samfundets legitime behov for – og forpligtelse til – at varetage en række kriminalpræventive og sikkerhedsmæssige opgaver.

Det findes som led i den generelt intensiverede indsats vedrørende forebyggelse og efterforskning af terrorisme – navnlig set i lyset af erfaringerne fra terrorangrebet i London i juli 2005 – nødvendigt, at inddrage konkrete overvejelser om øget tv-overvågning af steder, hvor der jævnligt færdes eller samles større menneskemængder, og som derfor vurderes at kunne være udsat for en generelt forhøjet risiko for at blive genstand for en terrorhandling eller anden væsentlig forstyrrelse af den offentlige orden og sikkerhed.

Det findes på baggrund af politiets almindelige efterforskningsmæssige erfaringer, og herunder som nævnt særligt de britiske myndigheders erfaringer fra efterforskningen af terrorangrebene i London, sandsynliggjort, at tv-overvågning generelt vil være et egnet og effektivt middel i bekæmpelsen af terror.

Mest tydeligt har dette vist sig i forbindelse med efterforskningen af konkrete terrorangreb. Det må imidlertid også antages, at en øget tv-overvågning af offentligt tilgængelige steder alt andet lige vil kunne øge samfundets generelle muligheder for at kunne forebygge terrorangreb eller andre trusler mod den offentlige orden og sikkerhed.

Som eksempler på steder, hvor en intensiveret tv-overvågning kunne have betydning, kan nævnes større centrale pladser, væsentlige trafikknudepunkter, herunder eksempelvis Københavns Hovedbanegård, Nørreport og andre centrale stationer, Metroen, Storebælts- og Øresundsforbindelserne, turistattraktioner, forlystelsesparker, koncertsteder, stadioner, indkøbscentre mv. For en række af disse steders vedkommende vil der – som det også fremgår ovenfor – allerede være etableret tv-overvågning af forskellig art, men der vil også være steder af den nævnte karakter, hvor tv-overvågning enten ikke er etableret, eller hvor den etablerede tv-overvågning er utilstrækkelig.

33. Arbejdsgruppen anbefaler, at der tilvejebringes mulighed for øget og forbedret tv-overvågning af centrale pladser, væsentlige trafikknudepunkter og andre steder, hvor der jævnligt færdes eller samles større menneskemængde:
• Arbejdsgruppen anbefaler, at der tilvejebringes hjemmel til, at kommuner efter forelæggelse for politiet kan foretage tv-overvågning på frit tilgængelige steder i kriminalitetsforebyggende øjemed.
• Endvidere anbefaler arbejdsgruppen, at politiet kan henstille til offentlige myndigheder og private at udnytte deres muligheder for at foretage tv-overvågning. Det forudsættes, at sådanne henstillinger navnlig anvendes, hvor den pågældende tv-overvågning er af betydning for terrorbekæmpelsen.
• Endelig anbefaler arbejdsgruppen, at der skabes mulighed for, at politiet kan meddele offentlige myndigheder og private pålæg om, at en allerede etableret eller planlagt tv-overvågning skal overholde nogle nærmere angivne krav med hensyn til optagelsernes kvalitet, opbevaring mv.

34. Arbejdsgruppen anbefaler, at de relevante myndigheder indleder en intensiveret undersøgelse af de teknologiske muligheder for – på særligt udvalgte steder – at kunne etablere helt eller delvist automatiserede overvågningsfunktioner, herunder navnlig anvendelsen af systemer, der kan aflæse biometriske data relateret til genkendelse af konkrete personer eller adfærdsmønstre. En sådan undersøgelse skal omfatte varetagelse af hensynet til privatlivets fred, databeskyttelse mv.

9. Muligheden for udlevering af terrormistænkte
9.1. Retsgrundlaget


I forbindelse med anti-terrorpakken blev der bl.a. gennemført en række ændringer i den danske udleveringslov.

Den væsentligste ændring bestod i en ophævelse af udleveringslovens (hidtidige) forbud mod udlevering af danske statsborgere. Formålet med ændringen var at skabe hjemmel til, at danske statsborgere, når visse betingelser er opfyldt, kan udleveres til strafforfølgning i udlandet. Baggrunden herfor var – og er – at retsforfølgning som udgangspunkt bør ske der, hvor kriminaliteten er begået, da det ofte kan være forbundet med store – og til tider uoverstigelige – vanskeligheder under en straffesag i Danmark at føre beviser for kriminalitet begået i udlandet, når vidner og/eller beviser ikke befinder sig i Danmark.

Med den pågældende ændring af udleveringsloven blev der således indført en øget mulighed for at strafforfølge personer i den stat, hvor lovovertrædelsen er begået.

Udlevering til andre lande end EU-medlemsstater

For så vidt angår udlevering til strafforfølgning i andre lande end EU-medlemsstaterne, kan Justitsministeren på grundlag af en overenskomst med en stat uden for Den Europæiske Union fastsætte, at danske statsborgere kan udleveres til strafforfølgning i den pågældende stat, 1) hvis den pågældende i de sidste 2 år forud for den strafbare handling har haft bopæl i den stat, hvortil udlevering ønskes, og en handling, der svarer til den lovovertrædelse, for hvilken der søges udlevering, efter dansk ret kan straffes med fængsel i mindst 1 år, eller 2) hvis handlingen efter dansk ret kan medføre højere straf end fængsel i 4 år. Er der ikke indgået en sådan overenskomst, kan justitsministeren træffe beslutning om udlevering af en dansk statsborger til strafforfølgning, hvis de ovenfor nævnte betingelser i øvrigt er opfyldt og særlige hensyn til retshåndhævelsen taler derfor.

Hvornår der foreligger særlige hensyn til retshåndhævelsen, som taler for udlevering af en dansk statsborger til en stat, som Danmark ikke har indgået overenskomst med, vil bero på en konkret vurdering af, hvornår hensynet til at beskytte danske statsborgere mod udlevering bør vige for den almindelige interesse i, at lovovertrædelser pådømmes.

Udlevering af en udlænding til strafforfølgning i en stat uden for EU kan som udgangspunkt kun ske, hvis handlingen efter dansk ret straffes med fængsel i mindst 1 år.

Udlevering af en person til strafforfølgning i en stat uden for EU vil således som udgangspunkt kunne ske, hvis de grundlæggende betingelser i udleveringsloven er opfyldt. Udlevering må dog ikke finde sted, hvis det på grund af særlige omstændigheder må antages, at sigtelsen savner tilstrækkeligt bevismæssigt grundlag. Endvidere følger det af loven, at udlevering ikke må finde sted for militære lovovertrædelser. Er der fare for, at den pågældende efter udleveringen vil blive udsat for forfølgelse på grund af sin afstamning, sit tilhørsforhold til en bestemt befolkningsgruppe, sin religiøse eller politiske opfattelse eller i øvrigt på grund af politiske forhold, eller er der fare for, at den pågældende vil blive udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, vil udlevering ligeledes ikke kunne ske. Herudover kan udlevering ikke finde sted, hvis udlevering vil være uforeneligt med humanitære hensyn, hvis den pågældende allerede er dømt, frifundet mv. i Danmark for den pågældende handling, eller hvis strafansvaret for handlingen ville være forældet efter dansk ret.

Der kan som udgangspunkt ikke ske udlevering til strafforfølgning for politiske lovovertrædelser. Om en lovovertrædelse er politisk afhænger af en konkret helhedsvurdering, hvorved der navnlig lægges vægt på arten af den eller de interesser, der er krænket ved lovovertrædelse, og på gerningsmandens motiv.

Som led i et styrket internationalt samarbejde om bekæmpelse af terrorisme er det imidlertid inden for de senere år fundet nødvendigt at fravige forbuddet mod udlevering for politiske lovovertrædelser. Udlevering til strafforfølgning for politiske lovovertrædelser vil således – i det omfang betingelserne for udlevering i øvrigt er opfyldt – kunne ske, når handlingen er omfattet af den europæiske konvention om bekæmpelse af terrorisme (som ændret ved ændringsprotokol af 15. maj 2003), FN-konventionen til bekæmpelse af terrorbombning eller FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme.

Hertil kommer, at det må antages at følge af statutterne for de internationale tribunaler til pådømmelse af krigsforbrydelser i henholdsvis det tidligere Jugoslavien og i Rwanda – som er vedtaget af FN’s sikkerhedsråd – at FN’s medlemsstater ikke kan nægte udlevering til tribunalerne med henvisning til, at handlingen betragtes som en politisk forbrydelse. Danmark er endvidere efter lov om Den Internationale Straffedomstol (jf. lov nr. 342 af 16. maj 2001) afskåret fra at nægte udlevering til strafforfølgning ved denne domstol under henvisning til, at handlingen betragtes som en politisk forbrydelse.

Det bemærkes, at Danmark ud over de ovennævnte internationale tribunaler og Den Internationale Straffedomstol har overenskomst om udlevering med de lande, der som Danmark har ratificeret Europarådets konvention af 13. december 1957 om udlevering (og de dertilhørende to tillægsprotokoller). Konventionen er tiltrådt af 46 lande. Endvidere har Danmark indgået bilaterale aftaler om udlevering til strafforfølgning med henholdsvis USA og Canada, ligesom der foreligger en gensidig noteudveksling med Australien om, at der imellem Danmark og Australien er mulighed for udlevering.

Udleveringsloven indeholder ikke generelle frister for behandlingen af begæringer om udlevering til stater uden for EU. Det følger imidlertid af lovens § 19, at en person, der er efterlyst af myndighederne i en stat uden for EU, skal løslades, hvis ikke den formelle anmodning om udlevering af den pågældende er modtaget senest 30 dage efter anholdelsen. Endvidere bestemmer lovens § 17, at varetægtsfængsling med henblik på at sikre, at en beslutning om udlevering kan gennemføres, skal ophæves, hvis udleveringen ikke har fundet sted inden for 30 dage efter, at der foreligger en endelig afgørelse om udlevering. De nævnte frister kan dog i særlige tilfælde forlænges af retten.

Det kan oplyses, at Justitsministeriet i perioden 12. september 2001 til 1. september 2005 har modtaget én anmodning fra en stat (Marokko), som Danmark ikke har en udleveringsoverenskomst med, om at udlevere en person mistænkt for terror. Der fandtes ikke grundlag for at udlevere den pågældende, idet der var utilstrækkelige oplysninger om grundlaget for anmodningen om udlevering.

Forenklet procedure for udlevering mellem EU-medlemsstaterne

Med henblik på at indføre en udvidet adgang til og forenklet procedure for udlevering mellem EU-medlemsstaterne blev der ved lov nr. 433 af 10. juni 2003 indført en udvidet adgang til og forenklet procedure for udlevering af såvel danske statsborgere som udlændinge til strafforfølgning i andre EU-medlemsstater – den såkaldte europæiske arrestordre. Reglerne om udlevering til strafforfølgning inden for EU indebærer, at der – når en række nærmere betingelser er opfyldt – er pligt til at udlevere en person til en anden EU-medlemsstat.

Når det gælder udlevering til strafforfølgning i andre EU-medlemsstater, følger det af udleveringslovens § 18 d, at Justitsministeriets afgørelse om, hvorvidt der kan ske udlevering, skal træffes snarest og så vidt muligt inden 10 dage efter, at den, der begæres udleveret, er anholdt her i landet eller har meddelt samtykke til udleveringen. Justitsministeriets beslutning træffes på grundlag af den af politiet iværksatte undersøgelse, der er nødvendig for at afgøre, om betingelserne for udlevering er opfyldt. Indbringes Justitsministeriets beslutning om udlevering for retten, skal rettens endelige afgørelse så vidt muligt afsiges inden 60 dage efter anholdelsen af den pågældende her i landet. Udleveringen skal i givet fald gennemføres snarest og så vidt muligt inden 10 dage efter, at der foreligger en endelig afgørelse.

Det kan oplyses, at Justitsministeriet i perioden 12. september 2001 til 1. september 2005 har modtaget én anmodning fra en anden EU-medlemsstats (Frankrig) om udlevering af en person med henblik på fuldbyrdelse af en straffedom for handlinger med forbindelse til terrorisme, og at Justitsministeriet har truffet afgørelse om, at den pågældende kan udleveres.

9.2. Arbejdsgruppens overvejelser

Arbejdsgruppen har overvejet, om der bør søges indgået flere bilaterale overenskomster med henblik på at sikre, at terrormistænkte kan udleveres, hvis Danmark modtager en anmodning herom, og grundlaget herfor i øvrigt er til stede.

Som det er fremgået af afsnit 9.1, åbner udleveringsloven mulighed for, at personer, som mistænkes for at have begået strafbart forhold i et andet land, kan udleveres dertil, uanset om der er indgået en (formel) udleveringsaftale mellem det pågældende land og Danmark.

Justitsministeriet har endvidere oplyst over for arbejdsgruppen, at i overensstemmelse hermed administreres udleveringsloven således, at man fra dansk side ikke stiller krav om en formel aftale for at udlevere en person til strafforfølgning i et andet land (uden for EU). Der stilles dog i praksis almindeligvis fra dansk side krav om såkaldt gensidighed, det vil sige, at det pågældende land erklærer, at landet vil være indstillet på at imødekomme en lignende udleveringsbegæring fra danske myndigheder uden at stille krav om en formel udleveringsaftale.

Justitsministeriet har som nævnt i perioden fra den 12. september 2001 til den 1. september 2005 alene modtaget én sådan anmodning om at udlevere en person mistænkt for terror.

Justitsministeriet finder på den anførte baggrund ikke, at der består et praktisk behov for – ud over den række af internationale samarbejdsaftaler, der allerede findes på området – at søge at indgå et formaliseret bilateralt samarbejde om udlevering af terrormistænkte mv. med andre lande. Justitsministeriet vil dog naturligvis løbende være opmærksom på, om der måtte opstå et sådan behov.

På denne baggrund anbefaler arbejdsgruppen ikke, at der på nuværende tidspunkt bør søges indgået yderligere bilaterale overenskomster om udlevering af terrormistænkte.

Arbejdsgruppen har endvidere overvejet, om der bør opstilles kortere frister for myndighedernes behandling af en udleveringsanmodning af terrormistænkte, end hvad der allerede følger af udleveringsloven.

Det fremgår heraf, at Justitsministeriet så vidt muligt skal træffe afgørelse om, hvorvidt der kan ske udlevering, inden 10 dage efter, at den, der begæres udleveret, er anholdt her i landet, hvis et andet EU-land har begæret den pågældende udleveret. Hertil kommer, at en varetægtsfængsling med henblik på at sikre, at en beslutning om udlevering kan gennemføres, som udgangspunkt skal ophæves, hvis udleveringen ikke har fundet sted inden for 30 dage efter, at der foreligger en endelig afgørelse om udlevering. I de tilfælde, hvor en person er varetægtsfængslet i forbindelse med en efterlysning og anmodning om udlevering af den pågældende til strafforfølgning – hvilket må antages at ville være tilfældet, hvis den pågældende mistænkes for terrorhandlinger – vil der efter de gældende regler i udleveringsloven sammenholdt med retsplejelovens almindelige bestemmelse om proportionalitet i forbindelse med varetægtsfængsling således skulle foretages en hurtig behandling af anmodningen om udlevering også i de tilfælde, der er ikke er omfattet af den særlige procedure for udlevering mellem EU-medlemsstaterne.

Som det fremgår, gælder der – for så vidt angår udlevering til strafforfølgning i andre EU-medlemsstater – allerede i dag korte frister for politiets, Justitsministeriets og domstolenes behandling af en anmodning om udlevering samt i givet fald for gennemførelse af udleveringen.

Det er Justitsministeriets vurdering, at det ikke vil være realistisk at behandle anmodninger om udlevering af terrormistænkte mv. til andre EU-medlemsstater inden for kortere frister end de, der allerede følger af udleveringsloven. Disse frister i udleveringsloven hviler på den fælles forståelse blandt EU-medlemsstaterne, som den europæiske arrestordre er udtryk for. På den baggrund er det arbejdsgruppens opfattelse, at der ikke bør fastsættes særlige frister for behandlingen af udleveringssager vedrørende personer, der mistænkes for terrorhandlinger.

 

Tilbage til toppen